全国人大常委会的决定：审慎与责任兼备

自去年7月1日以来，中央一直高度关注香港有关政制发展的讨论，及时、全面地收集各方面的意见。全国人大常委会对香港特区行政长官的报告和专责小组的报告及专责小组在咨询中收集到的各方面的意见，进行了细致的研究，并送国务院交港澳事务主管部门研究提出意见。委员长会议还特别委派我们到深圳召开了三场座谈会，听取香港各方面的意见，并听取专责小组对15日行政长官向全国人大常委会提交报告以后，香港各界对行政长官报告的意见。全国人大常委会对各方面的意见，都非常重视，都一一进行了认真的研究，既考虑了提意见的人数，又考虑了意见的科学性、合理性，判断的根本标准是看其是否符合香港的实际情况，是否符合循序渐进、均衡参与的原则，是否有利于保持香港长期繁荣稳定。全国人大常委会的决定是在充分研究考虑各方面意见，特别是要求07／08年双普选的意见，再三权衡利弊而作出的，是十分审慎、非常负责任的。

要求07／08年双普选的意见中，一条理由是，民意调查显示，多数香港市民赞成07／08年实行双普选。首先，我们对科学的民意调查数据是非常重视的，我们也确实从一些民调数据中感受到了许多港人的诉求，这就是“决定”中所说的全国人大常委会在审议中充分注意到香港社会对07／08年两个产生办法的关注，“其中包括一些团体和人士希望2007年行政长官和2008年立法会全部议员由普选产生的意见”。在这次常委会第一次全体会议上，李飞副主任专门汇报了包括大律师公会在内的要求07／08年双普选的意见。同时全国人大常委会也充分注意到不赞成07／08年双普选的民意，也绝不在少数。但是坦率地说，任何一个负责任的政府，在作出重大决策时都不会也不应当完全听从民调所反映的民意，都必须考虑什么是真正的民意诉求，什么是这个社会真正的长远利益。民意是决策参考的重要因素，但不是判断的唯一标准，一个完全被民调牵着鼻子走的政府，是不负责任的政府，必定是无所作为的，也是难以为继的。特别是在诸如是否要求普选的问题上，可以设想，你问任何一位市民，让你有权投票选特首，你要不要，我想几乎没有不要的。但普选并不是免费的午餐，迟早是要由每一个人付出代价的。高举普选这一象征民主最高境界的大旗是不需要多大勇气的，而敢于从香港实际情况和长远利益考虑说出07／08年不能普选的人，才是真正有勇气、有承担的，才是真正为香港好，对港人负责。作为中央，必须负起宪制上的责任，负起对国家的责任，负起对“一国两制”伟大事业的责任，负起对广大港人的责任。

要求07／08年普选的意见中，还有一条理由是，只有通过普选产生的行政长官才有认受性。普选产生行政长官是基本法规定的最终达至的目标，如果只有普选产生的行政长官才有认受性，那么在普选之前按照基本法规定产生的行政长官就没有认受性，如此这般，基本法的设计就出大问题了，何况基本法规定的代表四大界别的800人选委会选举特首是个常态的产生办法，不仅是第二任行政长官的产生办法，而是只要不改就是这一个产生办法，不像立法会产生办法，明确规定第一届如何、第二届如何、第三届如何，到第四届才没有规定。如果凡是在达至普选前按基本法规定产生的行政长官都没有认受性，不仅否定了行政长官，等于把经过近5年内地与港人反复咨询研究协商达成一致的基本法都否定了。这个逻辑恐怕不通。行政长官有无认受性，关键要看其产生是否符合法律规定，基本法规定经800人选委会选举产生，中央任命，这是认受性的唯一来源。法律是全社会的契约，是大家共同遵守的规则，承认它就要承认其认受性。否则怎么解释回归前无人质疑不经任何选举产生的港督的认受性呢？当然，认受性除了依法产生外，还要看其是否代表港人的整体利益，是否对特区负责，是否对中央负责，这些也是有无认受性的因素，但首要的、根本的还在于它的产生是否合法。小布什与戈尔竞选结果，后者实际票数是领先的，但美国最高法院裁决小布什胜出，符合美国法律制度，尽管有超过一半的美国选民没有投他的票，但没有美国人质疑他当总统的认受性，这是法治社会起码的常识，尊重法治，就要尊重选举的游戏规则。在特区政治体制中，行政长官不是一个个人，而是一个机构，是特区政治体制中的一个最重要的组成部分，负有基本法规定的重要职能。必须正确认识行政长官的地位和作用，必须正确认识维护行政长官的权威对落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治的重要性。

要求07／08年双普选的意见中，有一种说法是，全国人大常委会应当只确定是否同意行政长官报告中提出的“应予修改”，不应当决定07／08年不能普选，说全国人大常委会没有宪制上的权力决定07／08年不普选。到底全国人大常委会有没有权确定07／08年不实行“双普选”？为了便于取得共识，我想把“释法”第三条中的这一段内容再给大家念一遍。这段的原文是：“是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条的规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。”请大家注意，这一段解释作出了两个明确，一是明确全国人大常委会对两个产生办法是否进行修改有确定权，一是同时明确全国人大常委会在确定是否进行修改时，要“根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则”。前面我已经讲过，全国人大常委会经过审慎研究认为，香港的实际情况不具备在07／08年实行普选的条件，07／08年双普选也不符合循序渐进原则。全国人大常委会关于07／08年不实行普选的决定，正是依据“释法”明确提出的在行使确定权时必须遵循的原则作出的，这是落实“释法”的要求，怎么能说全国人大常委会没有宪制上的权力确定07／08年不实行“双普选”呢？基本法的解释和基本法具有同等效力，这就是全国人大常委会决定07／08年不实行普选的宪制上的权力来源。当然，如果连“释法”都不接受，那就是另一回事了。这个问题是香港法律界人士提出来的。我欢迎提出法律问题，通过交流可以加深对法律的理解，对我们在人大常委会从事法律工作的人，是有好处的。至于为反对而反对，连反对什么都不清楚就难以沟通了。全国人大常委会行使职权的一项重要原则是，既不能失职，也不能越权，没有法律依据，全国人大常委会是不能越权作出任何决定的。

要求双普选的意见中，还有一种说法是，全国人大常委会决定07／08年不能普选，拖慢了香港民主的发展。我国有句成语叫“欲速则不达”。我相信，任何一个不带偏见的人，包括强烈希望加快香港民主进程的人，只要认真想一想，都会得出结论，无论是全国人大常委会的“释法”还是“决定”，正是为了促进香港政制顺利地朝着基本法规定的轨道发展。上次我曾说，“释法”是为香港政制发展架桥过河，那么这次的“决定”可以说是为香港政制发展立牌指路。“释法”后，随着行政长官报告的提出，香港政制发展可以说已经过了河，现在全国人大常委会的“决定”则是进一步为香港政制发展指明前进的步骤和方向，这是快，多走弯路才是慢。我想，广大港人只要回想一下这几个月来的争拗，是能够明白这个道理的。全国人大常委会的“决定”为香港政制发展留下了广阔讨论的空间，当务之急是齐心协力朝着“决定”指明的方向前进。

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全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，全国人大常委会的“决定”是在全体组成人员认真审议香港特区行政长官提出的报告、充分听取各方面意见的基础上，严格依照法定程序作出的，具有不容置疑的法律效力。最后，让我用吴邦国委员长在今天全国人大常委会通过“决定”后的讲话作为我发言的结束，他说：“全国人大常委会对香港基本法附件一和附件二作出的解释和决定，都是本着对香港公众的整体利益和香港的未来高度负责的精神，严格依法进行的。我们相信，香港特区政府和各界人士一定会按照全国人大常委会有关解释和决定的规定，在广泛凝聚社会共识的基础上，提出有关具体方案，报全国人大常委会批准或备案，从而使香港政制发展的有关问题得到妥善处理。”

我知道我今天的发言不可能得到在座的每一个人的赞同，但我希望“求真务实”这四个字能够得到在座的每一个人的赞同。谢谢大家。

【注释】

[1]2004年4月26日在香港各界人士座谈会上的演讲，摘自2004年4月27日《香港文汇报》。