如何正确理解全国人大常委会释法的性质、功能和原则

通过这两天座谈，使我对两地法律制度差异有了更深刻的了解。如上午与法律界座谈，既听到支持释法的声音，也听到不少反对释法的声音，而且同时听到各自的理据，其中因两地法律制度不同带来的问题是显而易见的，比如对这次释法是解释还是修改，坚持用普通法解释基本法的，坚持这次释法不是解释而是修改；坚持用内地法律制度解释基本法的，坚持这次释法是解释没有修改。所以我在座谈会上说，两地法制差异，用法言法语叫法律冲突，是一门大学问，还须进行长时间的磨合，我说了八个字“来日方长，探讨不止”。

根据内地法律制度，法律解释与法律修改不同。从性质上讲，法律解释是对法律含义的阐述，不是创设新的法律规范，也不删减法律规范。修改是改变法律规范。从功能上讲，根据我国立法法规定，法律解释适用于两种情况：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。法律解释不创制新的规则，只是对原有含义的明确。比如，这次释法关于行政长官和立法会两个产生办法“如需修改”由谁确定问题，基本法附件一和附件二的规定确有不够清楚之处，需要进一步明确，就属于第一种情况。又比如，1996年全国人大常委会关于国籍法在香港特别行政区实施的解释，就属于第二种情况。从原则上讲，由于法律解释是对法律规定的含义的阐述，因此，法律解释必须忠实于原意，既不能简单地看条文的字面含义，也不能根据个人理解随意解释，更不能根据哪些人的好恶来解释。如这次关于“2007年以后”是否包括2007年问题，就有不同理解，最后严格根据立法原意作出解释。要忠实于立法原意，就必须将一部法律的有关各条规定联系起来看，有时甚至要与其他法律的有关规定联系起来看，从整体上把握法律规定的真实原意。比如，关于行政长官和立法会两个产生办法“如需修改”，有的认为是指“立法会认为如需修改，则三分之二通过”“行政长官认为如需修改，则同意”“全国人大常委会认为如需修改，则批准或备案”，而不是将“如需修改”作为中央享有的事先决定权；有的认为立法会产生办法向全国人大常委会备案，与基本法第17条中的备案有何不同？与内地其他法律中的备案有何不同？如果将其理解为“可以备案”“也可以不备案”，就与“批准”没什么差别了。有的认为解释中行政长官向全国人大常委会提出报告违不违反基本法中“行政长官向中央人民政府负责”的规定？这些问题，如果仅从这些规定的字面上看，可能很难准确把握立法原意，只有把它同香港特别行政区的法律地位、基本法其他各条规定联系起来考虑，才能准确把握它的真实含义。

比如“如需修改”由谁启动，如果是立法会启动，应写成“如立法会认为需修改……”，现在写法是“如需修改”，须经立法会三分之二通过，显然有个需要明确谁启动的问题，联系到单一制的国家结构形式，地方的政制由中央决定（基本法第四章专门用一章规定了政治体制），那么政制的改变也需由决定的机关来决定，这是符合法理，顺理成章的。又如附件二修改立法会产生办法的备案与第17条备案有何不同。第17条是本地立法的备案，立法会通过、行政长官签署即生效，然后再报全国人大常委会备案，人大常委会如认为不符合本法关于中央管理的事务和中央与特区关系的条款，可以将法律发回。这与内地省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规报全国人大常委会备案、全国人大常委会认为违反宪法和法律可予以撤销的做法相似。附件二的备案不是本地立法，这里的报备案类似内地一种备案不立即生效，要经过一个法定审查期，无异议才生效的模式。这里的备案与批准的不同是，行政长官由中央任命，因此，行政长官产生办法的修改要报中央批准，两者相一致；立法会议员是由特区通过功能团体和分区直选产生，不须中央批准，因此备案认可，两者也是匹配的。在操作上，批准要全国人大常委会作决定，备案由全国人大常委会发布公告表示接受就可生效。再如行政长官向全国人大常委会提出报告违不违反基本法关于行政长官向中央人民政府负责的规定，是不违反的。一是因为香港特区政制是全国人大制定基本法规定的，修改权在全国人大，修改的批准权在全国人大常委会，行政长官向全国人大常委会报告顺理成章。二是基本法中有关于行政长官报全国人大常委会的规定。如第17条是，特区立法会制定的法律“三读”通过后，行政长官签署后报全国人大常委会备案；特区终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职，行政长官要报全国人大常委会备案。关于释法我曾用“1＋1＝1”说明释法没有修改原意，有人不赞成，说1＋1明明等于2，怎么是1？我愿改改比喻。比如按手印，第一次按得太轻，看不清楚，然后在原来的手掌纹上再用力按一次，手还是这只手，但更清楚了。不知这个比喻是不是对大家理解解释的含义有帮助。

总之，全国人大常委会这次释法，如同过去对国籍法的释法和对居港权的释法一样，中央毫无任何的私利，都是为着香港好，都是为着港人的福祉，都是为着基本法的正确实施，都是为着“一国两制”伟大事业的成功。(www.xing528.com)

谢谢各位！

【注释】

[1]2004年4月8日在香港各界人士座谈会上的演讲。