怀念一国两制的五周年：香港基本法的守护神

基本法是根据“一国两制”方针制定的。1997年香港回归前夕，我曾在《牢牢把握香港基本法的核心内容》一文中提出，基本法最核心的内容可以概括为三句话：一是坚持一个国家，保障国家主权；二是坚持两种制度，保障高度自治；三是坚持基本不变，保障稳定繁荣。这三句话是“一国”与“两制”关系的精髓，是贯穿基本法始终的灵魂。“一国”，就是中华人民共和国，就是香港从英国的殖民统治回到了祖国的大家庭，国家对香港恢复行使主权，香港成为国家的一个地方行政区，受中央人民政府管辖。“两制”就是内地实行社会主义制度，香港特别行政区保持原有的资本主义制度五十年不变。“一国”是“两制”的前提。没有香港的回归，没有“一国”就没有“两制”。而“两制”是香港顺利回归、平稳过渡和保持长期繁荣稳定的重要保证。“一国两制”是一个整体，要作为一个完整的概念来把握，不能割裂，“一国”与“两制”都必须得到保障，不能只强调一面而忽视另一面。基本法全面体现了“一国两制”的方针。基本法的贯彻实施，对“一国两制”起到了“守护神”的作用。

香港特别行政区成立以来这五年，是“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针得到切实贯彻执行的五年，是香港基本法得到认真实施的五年。五年间，虽然经历了不少风浪，但香港继续保持着自由港的特色和国际贸易、金融、航运中心的地位，被公认为亚洲乃至全球最具发展活力的地区之一。香港广大居民继续以自己习惯的方式生活，享受着广泛的权利和自由。香港的繁荣和稳定有目共睹。这是“一国两制”方针的生动体现，是基本法具有强大生命力的生动体现。

“一国两制”是一项全新的事业，需要不断实践和探索。在基本法实施的过程中，对一些问题出现不同的认识，甚至出现一些争论，是正常的。通过有益探索和争论，有助于人们对基本法的深入了解。这里，特别要抓住“一国”与“两制”的关系这个核心，全面、完整地理解“一国两制”方针和基本法的规定。我在纪念香港基本法颁布十周年研讨会的发言中，曾以1999年6月全国人大常委会就居港权问题对基本法有关条款的解释为例，阐明要理解基本法的解释权，就需要抓住“一国”与“两制”的关系这个核心，只有抓住这个核心，才能全面领会基本法的有关规定。基本法规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”基本法的这一规定，是“一国”的体现，是依照《中华人民共和国宪法》的规定作出的。宪法规定，法律的解释权属于全国人大常委会。基本法作为一部全国人大制定的全国性法律，其解释权同样属于全国人大常委会。解释法律，是宪法赋予全国人大常委会的一项职权。为了保证基本法在全国范围内（包括香港和内地）得到统一的、正确的理解和执行，需要由全国人大常委会行使解释权。同时，考虑到香港的特殊情况，为方便香港特别行政区法院对案件的审理，基本法又规定：“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”并规定：“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。”但有限制条件，基本法规定的唯一限制是：如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。基本法这种既授权又限制的规定，就是为了使“一国”和“两制”都能得到维护，既保证中央对香港有效行使国家主权，保证基本法在全国范围获得统一的理解和执行，又保证香港特别行政区有效行使独立的司法权和终审权，保证香港特别行政区实行高度自治。因此，在基本法解释问题上，应当明确：第一，解释权属于全国人大常委会，这是我国的宪法制度。如果全国人大常委会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准，这是“一国”的体现和要求。第二，授权香港法院解释，不是分权，全国人大常委会并不因授权而丧失解释权，授权香港法院解释，是为了更好地实行“两制”。第三，除了依法应提请全国人大常委会解释的情况外，香港特别行政区法院在审理案件时对案件涉及的基本法条文都可以进行解释。第四，全国人大常委会解释基本法，只限于明确法律条文的界限和内容，不涉及具体案件的审理。第五，全国人大常委会在对基本法解释前，须征询其所属的由内地和香港各6位委员组成的香港特别行政区基本法委员会的意见。以上五条基本上体现了基本法解释问题上如何正确理解和处理“一国”与“两制”的关系。一方面，全国人大常委会既已授权，相信香港法院会按照基本法的立法原意进行解释，保证基本法的正确实施，全国人大常委会不会也没有必要频繁地对基本法进行解释；另一方面，必要时，如果全国人大常委会对基本法作出解释，大家都能以一种平常心来对待，因为这本来就是实行“一国两制”的题中应有之义。还有一个与“一国两制”密切相关、也是大家十分关注的问题，就是基本法第二十三条的立法问题。为了维护国家的主权和统一，基本法第二十三条要求香港特别行政区自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。禁止危害国家安全的行为，确保公民在一个安全、稳定、有序的社会中生活，是每一个主权国家都特别加以重视的问题。古今中外，概莫能外。《中华人民共和国刑法》对叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密等行为，都明文予以禁止和处罚。由于实行“一国两制”，香港特别行政区实行高度自治，国家的刑法不在香港特别行政区实施，因此，需要由香港特别行政区自行立法，禁止危害国家安全的行为。香港特别行政区作为中华人民共和国不可分离的部分，作为直辖于中央人民政府的一个地方行政区，有义务禁止危害国家安全的行为，这是“一国”的要求。同时，不在香港适用国家的刑法，而由香港特别行政区自行立法，这又是“两制”的需要。完成基本法第二十三条规定的立法，是香港特别行政区的法定义务，这项义务是“一国两制”方针所要求的。香港回归已经五年，进行基本法第二十三条立法的工作，理所当然地列入了香港特别行政区的议事日程。按照基本法的要求，是由香港特别行政区自行立法禁止各种危害国家安全的行为。进行这项立法，既要确保维护国家的安全与统一，符合“一国”的原则，又要充分考虑香港的实际情况，具有“两制”的特点。我注意到特区政府有关咨询文件中关于落实第二十三条立法的指导原则中，写明“必须全面落实《基本法》的规定，包括第二十三条订明必须禁止的行为：以及其他在第三章的有关条文，特别是保障香港居民某些基本权利和自由的第二十七条，以及第三十九条”。围绕基本法第二十三条的立法问题，香港作为一个多元社会，已经反映出各种不同的意见，这是完全正常的。在充分咨询、理性讨论中，我想还是要抓住：“一国”与“两制”的关系这个核心，以此作为基本出发点，就能认识到进行这项立法的必要性和迫切性，并能明确这项立法的原则和目的。

基本法实施五年来的实践充分证明，维护基本法的稳定性是至关重要的。基本法是“一国两制”的“守护神”。广泛宣传、认真执行基本法，是贯彻“一国两制”方针，维护香港繁荣稳定的重要保证。《文汇报》开辟宣传基本法专栏是一件十分有意义的事。这对于进一步广泛宣传和推介基本法，使基本法越来越深入人心，大有裨益。预祝专栏办出特色，越办越好。(www.xing528.com)

【注释】

[1]载2002年9月27日《香港文汇报》。