新时代的国家治理现代化中不可或缺的新型智库

智库是现代社会的产物。现代社会管理的复杂性，对智库的产生发出强烈的呼唤，决定了智库在决策链中的重要地位。随着现代社会的发展，由于公众参与公共政策的意识明显增强，公众在实施公共政策的过程中发挥着越来越重要的作用，智库的角色也越来越重要。新型智库在决策网络中的地位作用，不但能弥补知识与政策之间的鸿沟，而且能弥补政策与现实、政府与公众之间的鸿沟。智库成为公众参与公共政策的重要形式，是推进决策科学化、民主化和法制化的重要力量。

一、 从传统智囊到新型智库：现代社会决策咨询进入智库时代

从传统社会到现代社会，从管理到治理，外脑一直在发挥着重要作用。从传统智囊到现代智库，外脑发挥作用的形式和载体也在不断变化。在统治时代，外脑是军师；在管理时代，外脑是智囊；在治理时代，能够担当主要外脑功能的只能是智库。传统社会决策条件相对单一，决策咨询的需求层次不高。传统社会的组织形式和管理方式，不适合智库的生长。现代决策条件的复杂性，决定了单一智囊难以解决，而现代科技的发展为智库的产生提供了必要的技术条件。现代的智库与传统的智囊相比，最根本的区别在于科学化、系统化、规模化、集成化。智库是知识的集成、方案的集成，智库应当给决策者更多的选择空间。如果说，传统的智囊更多依赖专家的智力和经验，现代智库在依赖专家经验的同时，更多地依赖复杂数据和信息分析工具，特别是数据工具，基于大数据形成的智库研究报告更有说服力。

从科学化的维度看，智库通过加强对复杂政策问题的研究，或提出解决问题的框架思路，或提出解决问题的具体方案，能够使公共政策与事实更加贴近，从而提高决策的科学化程度。从民主化维度看，新型智库是协商民主的重要形式，在推动决策民主进程中发挥着重要作用。公共政策和法律问题，无论是政策精英来确定，还是民众来决定，都需要知识精英的参与。知识精英在政治精英和社会民众之间起到一个链接的作用，智库精英一方面要为决策者贡献自己的智慧，另一方面，一个很重要的角色和作用就是把人民群众的智慧进行概括和提炼，更加精准地提供给决策者参考。这就是为什么基于基层调研，特别是大面积的抽样调查或者大数据形成的结果，领导更加关注或者更加容易让领导相信。从这个意义上说，智库在一定意义上是反映群众诉求的代理人。有观点认为，智库要对政治经济社会等重大问题的决策和实践发挥作用，成为立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”。中国与全球化智库理事长王辉耀则提出，作为公众表达利益诉求的一种重要形式，智库的发展有利于推动中国的协商民主建设，使中国政府的决策机制更加民主，在某种意义上，完全可以把智库看作中国的“第九大民主党”。

智库服务决策者，智库要为党委政府决策服务，在这里，这个党委政府是广义的，包括人大、政协等机构。人大是智库专家服务的重要对象和领域，政协是智库成果转化的重要阵地。一方面，人大立法要更多听取专家的意见建议，吸收智库专家参与调研和论证，人大代表中本身就有一部分智库专家；另一方面，政协委员做提案，要充分运用智库研究的理念和方法，充分吸收智库研究的成果，实现智库研究成果的有效嫁接和整合。

智库主要职责是为党委政府提供决策咨询服务，做好决策咨询工作。但为党委政府提供决策咨询服务的专家和机构，不仅仅是面向智库，还面向智囊和具有智库功能的组织的决策咨询。随着新型智库建设的推进，决策咨询工作，理应由智囊时代进入智库时代，即由以个人为主的智囊进入以团队为主的智库时代，由专家的个人影响力和权威到智库合同的约定与信用关系，进入一个常态化、规范化、制度化状态，形成智库之间可竞争、研究课题可跟踪、研究成果可追溯的决策咨询互动体系。智库作为决策咨询机构，要对自己产出的思想产品负责，建立质量控制监测机制，为党委政府提供售后服务，并能够随时回答党委政府在智库成果转化过程中遇到的问题和困惑。从目前部分地方的实践看，决策咨询仍然停留在智囊时代，由于在新型智库建设的过程中，只有部分决策咨询专家进入智库，在党委政府的决策咨询顾问中，有不少专家并非来自智库。同时，由于智库的松散性和非实体性，有些专家参与党委政府的决策咨询工作，也是以个人的名义而不是代表智库。

对于智库工作有着较高热情，由于多种原因未有能够进入智库从事决策咨询研究的“个体户”。第一，对智库力量进行整合，把真正优秀的决策咨询专家，特别是高校研究机构专家，吸收到智库的阵营中，推动这些智库专家可以依托智库的资源优势，更好地在制度框架内发挥作用。第二，对决策咨询委员会、决策咨询顾问委员会等机构进行改组。决策咨询委员会不能定位为智库，定位为智库定位就低了，决策咨询委员会应该是智库专家和智库的结合体，应该能够充分把智库的优质研究力量整合起来，担当起智库集成平台的角色，在组织智库研究和对接党委政府决策咨询需求方面发挥更大的作用。随着智库研究质量的逐步提升和智库发展的成熟，智库与决策机构的嵌入方式也需要发生重大变化，即由非正式、非制度化的嵌入，转变为正式的、制度化的嵌入，真正形成决策链条上的重要一环。当然，这种嵌入，既具有相对稳定性，也具有动态调整性，智库是否具有制度化嵌入决策链条的资格，需要进行竞争性筛选和评估。

新型智库的连锁经营和因地制宜。大型咨询公司，通过连锁化经营，促进信息共享，来降低生产成本，提高生产效率。从某种意义上说，建立新型智库的连锁店，或者智库在承接不同地区同质化的项目时，把智库为甲地研究的政策方案，转移到乙地，几乎是零成本，但需要十分注意的是，政策问题的解决方案绝对不可以复制，因为政策问题面临的环境有着极大的不同，在转移政策方案时，重中之重是考虑到不同地区之间的个性特征，根据当地情况做出调整和修正，甚至是有着方向性不同的根本性修正，但运用的理论和基础的逻辑是一致的。

二、 从治理主体到重要动力：新型智库参与国家治理现代化的两个视角

新型智库嵌入国家治理现代化，需要具备一定的前提条件，即智库研究方式方法和智库产品与国家治理体系的对接，将新型智库接入到国家治理的大系统中。

1. 新型智库与国家治理现代化的内在关联

2015年10月，习近平总书记强调，“我国发展领域不断拓宽、分工日趋复杂、形态更加高级、国际国内联动更加紧密，对党领导发展的能力和水平提出了更高要求。无论是分析形势还是作出决策，无论是破解发展难题还是解决涉及群众利益的问题，都需要专业思维、专业素养、专业方法。那种习惯于拍脑袋决策、靠行政命令或超越法律法规制定特殊政策的做法，已经很难适应新形势新任务的需要。要更加注重对国内外经济形势的分析和预判，完善决策机制，注重发挥智库和专业研究机构作用，提高科学决策能力，确保制定的重大战略、出台的重要政策措施符合客观规律”(6) 。2016年5月17日，在哲学社会科学工作座谈会上，习近平总书记指出，面对改革进入攻坚期和深水区、各种深层次矛盾和问题不断呈现、各类风险和挑战不断增多的新形势，如何提高改革决策水平、推进国家治理体系和治理能力现代化，迫切需要哲学社会科学更好发挥作用；各级党委政府要把哲学社会科学工作纳入重要议事日程，发挥哲学社会科学在治国理政中的重要作用。智库建设要把重点放在提高研究质量、推动内容创新上。

党的十八大以来多次重要会议，都对新型智库建设提出明确要求，为我们认识中国特色新型智库提供了多维视角。党的十八届三中全会首次将中国特色新型智库建设写进党的全会决定，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。党的十八届四中全会强调，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。党的十八届五中全会强调，“实施哲学社会科学创新工程，建设中国特色新型智库”。党的十九大强调，“加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设”。从十八届三中全会到十九大，中央从多个维度强调智库参与国家治理的重要性。新型智库既是国家治理现代化的重要内容和内在要求，又是推动国家治理现代化的重要动力和智力支撑。

2. 新型智库参与国家治理的现实需求

社会智库参与国家治理，既是社会智库存在的应有之义，也是现代社会发展的必然选择，更是加强基层社会治理的迫切需要。

政府、企业、社会关系重塑为社会智库发展留下了更大的空间。国家、市场、社会三者关系在不断重塑中实现新的平衡。从计划经济体制下政府包揽一切到民营企业的快速发展，再到社会组织的快速发育，社会组织在国家与社会治理过程中的作用日益重要。特别是随着治理体系和治理能力现代化的不断推进，各类治理主体的不断发育和成熟，政府必然会将更多的权力让渡给企业和社会，在政府、企业、社会三者关系重塑和边界重构过程中，既具有决策咨询功能，又具有社会组织属性的社会智库作用必然得到进一步强化。

现代社会治理的复杂性为社会智库参与提供了更广阔的舞台。国家治理现代化的过程是一个多元主体参与的过程，需要包括社会智库在内的各类智库广泛参与。一方面，社会智库能够为国家治理提供科学支撑。智库的思想库功能能够为国家治理体系现代化的建立，提供思想、理论、制度和政策支撑，形成更加完备和成熟的治理体系。如果说智库能弥补知识与政策之间的鸿沟，社会智库更能弥补政府与公众之间的政策鸿沟，使公共政策更加贴近民众的需求。另一方面，社会智库是参与社会治理的重要主体，能促进协商民主，促进各类治理主体合作，形成有机的治理结构、治理网络，在全球治理、国家治理、政府治理、企业治理和社会治理等各个层面发挥重要作用。

现代网络社会结构的扁平化为社会智库参与国家和社会治理提供了重要契机。传统的由行政主导的官僚体系和社会的圈层结构，导致社会智库往往处于智库圈层结构的最外层和最边缘，与决策层的距离较远。随着现代社会的网络化，平台经济和各类平台组织的兴起，经济社会组织逐渐从圈层结构向扁平结构演化，从金字塔结构向橄榄型结构演化，长期以来处于边缘地位的社会智库，具有了更多接近决策层和权力中心的可能性。网络社会、自媒体社会和现代社会的扁平结构，导致决策层有更多的渠道了解各类信息，各类智库与决策者距离发生改变，实现了新型智库与决策者关系的重构。

加强社会基层治理、打造共建共治共享格局，赋予了包括社会智库在内的社会组织更多责任。党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在这一进程中，一方面，社会智库作为社会组织的一种，根源于社会、成长于社会，能够在社会基层治理中发挥重要主体作用；另一方面，相对于官方智库，社会智库往往在基层拥有更大的影响力。如果说官方的智库，更多地着眼于通过影响决策者影响政策制定，通过决策影响力来实现和放大社会影响力的话，社会智库则更多地着眼于通过影响社会公众促进社会问题进入决策议程，影响政策制定，通过社会影响力来实现政策影响力，对社会基层治理的影响更加直接。(www.xing528.com)

3. 治理现代化的两大维度及其智库参与的视角

党的十九届四中全会强调指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。其中，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力两者相辅相成。可以说，治理体系现代化的过程，就是中国特色社会主义制度不断发展和完善的过程，主要包括制度设计、制度制定、制度创新和制度完善改进等，在这一过程中，智库主要发挥五大功能中的理论创新、咨政建言功能，为治理体系现代化提供理论滋养，为科学制度体系的建立提供理论和智力支撑；治理能力现代化的过程，也是中国特色社会主义制度的执行能力和执行效能不断提升的过程，在这一过程中，智库主要发挥五大功能中的舆论引导、社会服务功能，通过政策和制度解读、阐释、宣讲和评估等，推动政策实施，在某种程度上发挥党委政府政策的“传声筒”和“扩音器”作用，成为人民群众了解国家政策的“望远镜”，党委政府观察政策制度实施效果和社情民意百态的“显微镜”。在制度制定环节，国家高端智库肩负的责任更重；在制度执行环节，地方一般智库发挥作用的空间更大。

新型智库，既是参与现代治理的重要主体，又是推动现代治理的重要动力。智库发展质量、智库服务决策的能力在很大程度上影响着治理现代化的质量和水平，智库发展质量指数与国家治理现代化的程度正相关。当前，新型智库既面临着难得的发展机遇，也面临着能力不足的严峻挑战，迫切需要加强智库内部组织运行的治理和智库发展外部环境的治理，通过完善智库的组织形式和管理方式，推动智库与相关主体的良性多维互动，以新型智库发展的高质量和现代化，提升参与和推动国家治理现代化的能力和水平。在智库内部，需要按照高质量的思想产品生产的要求进行流程再造，按照产品定制的要求进行精细化生产，解决智库的实体化及合法身份问题，完善内部治理结构，加强智库文化和职业伦理建设等。在智库外部，党委政府要加强智库发展的政策供给，强化供需对接和思想产品市场建设，完善决策咨询制度，为智库嵌入政府治理提供制度化的接口。同时，确立鲜明的质量导向，促进智库与政府互动、智库与学术互动，智库与智库互动、智库与媒体互动、智库与社会互动，跨界协同、优势互借，在多维互动中打造智库发展共同体。

智库在现代决策体系中扮演重要角色。智库推动各方参与到公共政策制定的过程中，使相对封闭的决策体系变得相对开放，推动决策质量的提升。智库推动社会公众参与决策的意识增强。智库专家的参与，使决策的暗箱变得透明。更重要的是，智库的理念内化到社会中，如果智库工作者能够激发社会公众以智库专家的精神参与社会事务的管理，将推动整个社会发展智商的提升。从某种意义上说，智库专家的智是“小智”，人民群众的智是“大智”，智库专家一个很重要的责任，就是集中人民群众的智慧。新型智库发展的指向，与国家治理现代化的指向高度一致。智库推动国家治理现代化，首先智库自身的治理需要现代化。强国重在强智。中国特色新型智库作用的发挥程度，是衡量国家治理体系与治理能力现代化水平的重要指标；智库所提供的对策建议与方案规划，是党和政府科学民主依法决策的重要参考，是推进中国特色社会主义现代化建设的有效路径。加强中国特色新型智库建设的过程，就是不断促进国家治理现代化水平提升的过程，就是努力完善现代化国家治理体系的过程(7) 。

总之，智库质量影响国家的智商。现代化的智库为决胜全面建成小康社会和现代化两步走目标提供智力支撑。在制度建设的过程中，在全面建成小康社会的进程中，在现代化两步走的过程中，智库应当发挥重要的作用。

三、 从发展社会智库到推动智库社会化：新型智库深度参与国家治理现代化

纵观当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。社会智库是新型智库的重要组成部分，是决策咨询链条上的重要一环，在参与全球事务、推进国家治理及辅助政府治理等方面担负重要角色，在推动社会治理特别是基层治理和社会自治方面具有独特优势。

1. 新型智库发展的社会化趋势。在新型智库体系中，社会智库是重要构成。加强中国特色新型智库建设，要遵循智库发展规律，在做好存量优化的同时，把社会智库作为重要的增长点，形成更具活力的智库体系。

社会化是新型智库发展的重要趋势。新型智库发展的趋势，不是行政化，智库不能成为政府的内设机构。果真如此，必然偏离智库建设的本意。因为用行政化的手段和思维进行知识管理，智库会成为政府的内设或下级机构，成为决策者的附庸，成为决策者根据自身偏好决策的一个辅助工具，容易导致产品的失真和低效率。特别是行政色彩浓重的智库，社会化的要求更加迫切。新型智库发展的趋势，也不是完全的市场化，不能完全用市场交换的思路驱动智库发展。过分依赖市场化，容易形成思想与利益之间的交换，即思想生产的过程有可能被利益集团左右或俘获，成为政策游说的工具。过分官僚化便失去了社会智库的活力，过分市场化又可能会偏离智库的社会责任。智库的非营利性，决定了智库的社会性。因此，智库改革的方向是在去行政化、趋市场化之间找到一个平衡点，也就是介于行政化和市场化之间的社会化。社会化是个体在特定的社会文化环境中，学习和掌握知识、技能、语言、规范、价值观等社会行为方式和人格特征，适应社会并积极作用于社会、创造新文化的过程，它是人和社会相互作用的结果。这里主要是借用社会化这个概念，强调智库的社会化运行，强调把智库理念内化到社会中。

加快新型智库和各类准智库的社会化改革步伐。新型智库不能追求粗放式的单纯数量增长，而是需要有质量有内涵有秩序的发展，主要途径是通过改革创新的办法，对存量进行优化组合，推动其他智库形态向社会智库形态转化。推动国家部门或高校的二级研究机构进行重新组合，或者成建制转型，建立具有一定隶属或依附关系又相对独立的社会智库机构。当前，对于20世纪80、90年代在工商部门注册的咨询公司，以及近年来因门槛和政策限制不得不以公司的方式来运行的“准智库”亟须进行分类管理，推动有服务决策功能的咨询公司向社会智库转型。随着新型智库体系的不断完善和社会智库发展制度的日趋健全，社会智库在智库格局中的比重会有所增加，成为最具成长性的部分、最接地气的部分，成为新型智库发展最具有活力的增长点、生长点和理想形态、主体形式。

走出社会智库资金来源单一化的误区。社会智库“以战略问题和公共政策为主要研究对象，以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨”，为党委政府决策提供咨询服务，主要资金来源应当是政府部门，但资金是否来源于政府部门不应成为社会智库的主要标准。政府购买决策咨询服务有两种方式，一是以财政拨款、预付费的方式，成建制购买体制内智库的主要思想产品；二是通过引入多种主体参与、适度竞争机制，以质论价，按照项目和产品质量购买包括社会智库在内的各类智库提供的服务。为保持社会智库主业务的纯洁性，同时又能够通过市场化的方式增强发展的可持续性，对于规模比较大的社会智库，可以将其部分与企业和市场比较接近的业务公司化，组建专业的咨询公司对外开展业务。总之，要走出社会智库资金不能够来源于政府的误区，不能一味地要求社会智库自筹资金，特别是不能把社会智库逼进为生存而转向主要服务企业的死胡同。

2. 社会智库参与国家治理的创新路径。社会智库作为一种新生事物，特别是在其产生发展的前期阶段，需要通过体制的力量加以推动，以形成牵引和示范作用。2017年5月，民政部等九部门印发《关于社会智库健康发展的若干意见》，明确提出保障社会智库依法参与智库产品供给、拓展社会智库参与决策咨询服务的有效途径、支持社会智库开展国际交流等举措，为社会智库参与国家和社会治理提供了制度保障。

一是优化社会智库参与治理的制度环境。各有关部门要高度重视社会智库的发展和管理工作，将社会智库建设作为推进科学决策、加强社会组织协商民主建设的重要内容，为社会智库参与治理营造良好氛围。要畅通注册渠道，引导符合条件的社会组织依法注册为社会智库。要结合事业单位改革，对部分智库的组织形式和存在形态进行改造，推动组织方式和运营模式创新。在坚持新建和改造并举，实现社会智库来源多样化、购买社会智库优质产品的同时，打造有利于社会智库发展的制度平台，包括支持引导各类基金会等为社会智库发展提供资金支持平台，支持引导社会智库参与政府搭建的人才与成果等交流平台，让社会智库与官方智库同等参与各类智库平台活动。

二是放大社会智库参与治理的组织优势。春江水暖鸭先知。社会智库由于其社会性，对于公共政策制定过程可能不能参与过多，但对于政策的评估和政策改进方面的研究更有优势。政策实施，社会的反应如何，社会公众很快就会有回应，作为处在社会之中的智库，要有对周围环境变化识别的敏感，及时捕捉政策信息，做出相应的研究和回答。如果说官方智库是党委政府决策的大脑，那么处于外围的数量众多的社会智库，就相当于分布在全身的神经末梢，对于周围环境的变化非常敏锐。社会智库要发挥这种优势。社会智库要推动和参与智库与政府、智库与研究机构、智库与智库、智库与媒体、智库与社会之间的合作，以开放的姿态吸纳各种资源并加以利用，在各类社会治理主体中发挥结构洞作用。大力推动社会智库理念，积极推动智库专家与人大代表、政协委员等合作，增进参政议政能力的提升。进一步规范社会智库专家兼职行为，避免出现只挂名、不做事、空壳化现象，增加社会智库的透明度和公信力。积极促进社会智库专职兼职专家身份角色的转换，充分发挥其在社会协商治理中的引领和带动作用。

三是突出社会智库参与治理的重点领域。坚持以人民为中心的研究导向，增强顾客意识，确定重点领域，在参与国家治理中发挥比较优势。第一，在国际层面开展二轨外交，提升我国的思想软实力。社会智库是我国参与国际事务的重要力量，可依据有关法律法规召开和参加国际会议，发起和参与国际组织，应邀参与境外交流培训，邀请外方参与境内活动，开展国际合作等。第二，聚焦社会问题，提出社会治理的改进方案。社会智库要关注重大社会问题，动员社会力量，服务社会发展，为党委政府推动社会治理提供方案。积极开展政策宣传阐释，为不同群体的利益诉求和价值观念提供交流平台，提高社会民众参与社会治理的政策水平。第三，积极开展第三方评估，对公共政策的适应性和绩效进行评价。充分发挥相对独立和专业化的优势，积极参与有关部门组织或委托的第三方评估活动，重点考察公共政策与基层实际匹配度，当好看护人民群众利益的“火眼金睛”。

四是创新社会智库参与治理的体制机制。在推动社会智库发展过程中，需要处理好若干关系，如“管”与“放”的关系，独立法人组织与挂靠单位之间的关系，社会智库与决策部门、民众及媒体等之间的关系，以形成有利于社会智库发挥作用的体制机制。智库以基础研究为基础，但并不等于智库要专门从事基础研究，造成重复投入和资源的浪费。要促进自然科学和社会科学的合作，促进社会科学的分野、分工，实现基础理论研究、应用研究和对策研究的有机结合，增强社会智库参与治理的战略协同、战略合作，提升社会智库在整个知识生产链中的地位和作用。完善社会智库人才政策，鼓励社会智库的高端人才通过各级人大、政协积极参政议政，贡献才智。要加强思想产品价值链视角下的社会智库成果转化研究，探索优秀智库成果转化的社会通道，探讨发展智库产业、建设智库科技园的可行性。

五是提升社会智库参与治理的能力水平。智库重要与否取决于智库服务对象——决策者和人民群众的认可。社会智库不能靠所谓的活动和曝光率来刷存在感，要有自己的拳头产品、品牌实力和参与思想产品市场的核心竞争力。可以说，规范化的内部治理，专业化的研究方向，职业化的研究力量，多元化的发展资源，品牌化的研究机构，是社会智库的优势和生命所在。要通过社会智库管理机制改革，加强社会智库内部机制和能力建设，推动组织架构科学化和内部治理规范化。完善社会智库的孵化与促进机制，创建社会智库产业园或智创园。社会智库，更多的是一种参与机制和人才培养机制，要将智库理念运用到社会治理领域，把智慧的种子在社会上播撒开来，通过智力众筹解决社会的自我治理问题，促进社会公众政策素养和自我治理能力的大幅提升。