一臂之遥：优化政智互动的境界

习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上，强调各级党委和政府要发挥哲学社会科学在治国理政中的重要作用。针对当前智库发展中存在的问题，总书记强调指出，“智库建设要把重点放在提高研究质量、推动内容创新上”，“要加强决策部门同智库的信息共享和互动交流，把党政部门政策研究同智库对策研究紧密结合起来，引导和推动智库建设健康发展、更好发挥作用”，指明智库建设重点，指出党政部门推动智库健康发展的着力点。

一、 党政部门政策研究与智库对策研究的关系性分析

党政部门政策研究机构，主要包括党委政府直属的政策综合研究部门和职能部门的研究室，这类机构往往集文稿起草、调查研究和决策咨询等多种职能于一体，直接为上级或领导服务，相当于决策部门的“内脑”，具有靠近决策层和调动研究资源的优势，所从事的政策研究往往具有明确的目的性、阶段性、应急性。智库机构相当于决策部门的“外脑”，一般在所研究领域有比较深厚的理论和专业知识积累，根据党政部门的委托或自选题目，以第三方的立场进行研究，所从事的对策研究应当具有前瞻性、战略性和储备性。

在新型智库体系中，政策研究机构既是体系的重要组成部分，又是其他类型智库与决策机构对接的重要平台、嵌入决策系统的重要载体，具有鲜明的双重性。这体现在中办国办《意见》中。一方面，在明确新型智库建设的总体目标时，中国特色新型智库体系把政策研究机构包括在内，并且将其放在了重要位置；另一方面，在“构建中国特色新型智库发展新格局”部分，强调增强中央和国家机关所属政策研究机构决策服务能力，指出“中央和国家机关所属政策研究机构要围绕中心任务和重点工作，定期发布决策需求信息，通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作”，“中央政研室、中央财办、中央外办、国务院研究室、国务院发展研究中心等机构要加强与智库的沟通联系，高度重视、充分运用智库的研究成果”，确立了其智库发展引导者和需求方地位。与通常意义上智库是决策机构的“外脑”不同，政策研究机构往往集文稿起草、调查研究和决策咨询等多种职能于一体，直接为领导服务，在某种程度上相当于决策部门的“内脑”。

党政部门政策研究与智库对策研究之间，既存在紧密联系，又存在一定张力。对策研究的目的，使问题的解决方案更贴近问题的本质。政策研究的目的，使问题解决的方案更贴近问题的现实。对策研究是政策研究的基础，政策研究是对策研究的延伸，在目前的决策体制下，智库必须能够有效地嵌入政策研究或决策系统，才能把握需求、掌握信息、更好地发挥作用。否则，就有可能像一辆只踏油门挂不上挡的汽车，看似轰轰烈烈、热热闹闹，实则原地踏步、徘徊不前，导致智力空投、机构空转，难以形成政策推动力。

党委政府政策研究机构，是推动智库对接党委政府决策咨询需求、嵌入决策系统的重要枢纽。一般说来，新型智库与决策机构之间的对接有两种方式，即直接对接与间接对接。当前，由于智库的发展成熟程度不够，对于大多数智库而言，与决策机构更多的是间接对接，即需要政策研究机构的传递。政策研究机构既是智库课题的发包方，也是课题成果的需求方，是智库成果进入决策者视野、进行政策性转化的重要渠道。一方面，政策研究机构通过编辑报送内参等方式，把智库的研究成果报送领导参阅，智库报告要抵达决策者需要经过筛选和认可；另一方面，智库成果被决策者认可之后，往往会通过批示的方式，批转政策研究或实际工作部门阅研、阅处、研究，对于如何研究、如何吸收、转化什么、转化多少，政策研究部门拥有较大的自由裁量空间。因此，无论是智库成果的输入还是输出，政策研究机构都发挥着重要的传感作用。从广义上说，政策研究机构也是智库，与其他智库是“智—智”关系；从狭义上说，政策研究机构是决策机构的延伸，与其他智库是“政—智”关系，在智库对接决策咨询需求的过程中发挥着重要作用。

智库与政策系统的互动，有时候是从决策辅助部门到决策者，成果首先得到辅助部门的认同认可，经过辅助部门的辅助，进入决策者的视野。另外的一种情况刚好相反，智库的成果首先是进入决策者的视野，批示给包括辅助部门和分管领导在内的人员阅研。在这种情况下，辅助部门是带着挑剔的眼光仔细研究报告的，有两种结果：认可智库报告的质量，寻找与智库专家更深层次的合作，推动建议的进一步转化；另外一种情况，智库报告经过了包装但缺少实际内容，虽然依靠光鲜的外表或者个别的观点引起了领导者的注意，但实际上并不具有可操作性，或者关键的数据或推论有错误漏洞，智库报告的转化就此搁置。

二、 政智对接不畅是智库思想产品供给质量不高的重要原因

智库研究成果质量不高、针对性不强，既有自身原因，主要是内部治理机制没跟上；又有外部原因，主要是在供需对接上出了问题。政策研究与对策研究相脱节，不但导致研究资源的闲置浪费，也制约着政策质量提升和智库健康发展。

重视智库的程度不够。国家高层高度重视智库建设，但部分地方党政领导对决策咨询重要性认识不足，存在着上“热”下“冷”、内“热”外“冷”现象。部分决策者认为智库只会纸上谈兵，成果中看不中用，政策咨询往往被用来“装门面”“做姿态”“走形式”。在一些地方，新型智库发展，还存在剃头的挑子一头热的情况。有些智库苦于报国无门，无法与决策机构或决策辅助机构对接，在一定程度上存在着单相思、单恋的现象。至于原因，一种可能是智库产品低劣，无法对接党委政府的需求，生产的产品决策者“看不上”；另外一种可能性，就是智库能够生产出适销对路的产品，但由于决策者和智库之间的信息不对称，“没遇上”。高质量智库的形成，需要以党委政府决策者对智库发展的重视为前提，正如《君主论》作者马基雅弗利所说的一条绝对可靠的规律：一位自身不英明的王子不可能得到英明的劝告……上等的建议依赖于索求建议的王子本身的精明程度，而不是王子的精明程度依赖于好的建议(2) 。

供需匹配的契合度不高。不少智库供给决策咨询产品的积极性普遍高涨，但由于缺乏必要的沟通渠道，与党政需求的匹配度不高，导致产品结构失衡，优质产品供给不足和低端产能严重过剩并存，迫切需要推进供给侧结构性改革。

沟通交流的频度不强。党政研究机构和智库运行相对封闭，政府依靠熟人和圈子找决策咨询专家，智库靠“猜测”“揣摩”来对接党委政府的决策需求。一些智库苦于找不到产品输出接口和交流通道，只有自娱自乐，热衷于搭台子、走形式，目的在于吸引眼球，刷刷存在感，希望能够被关注。

成果转化的力度不足。相关部门尚未形成优秀智库成果转化的规范程序和跟踪机制，致使不少优秀的智库成果被一“阅”了之，束之高阁，得不到深度应用。同时，智库成果转化的透明度不够，采纳情况的反馈渠道不畅。(www.xing528.com)

三、 实际工作部门与智库开展合作的主要障碍

推动实际工作部门更好地用智库。政智互动不起来的原因是什么？为什么在与智库合作的过程中实际工作部门的积极性不高？在智库服务省委省政府决策时，实际工作部门是智库研究的合作方。同时，实际工作部门也是智库的服务方。实际工作部门是否需要智库，主要取决于两个方面：第一，是否需要借助于智库的力量共同开展研究，完成上级领导交办的研究任务。第二，实际工作部门是否有具体的课题研究任务或需求，需要智库来参与研究？智库与实际工作部门合作的两种形式：建立在彼此需要基础之上的柔性软合作，实际工作部门分管领导或者处室负责人以个人的名义参与到研究中来。建立在制度约束基础之上的刚性硬合作，制度化的合作，需要实际工作部门领导层研究批准并通过签订合作协议的方式进行。实际工作部门与智库开展制度化的合作，有一定的难度和障碍：一是实际工作部门对智库的需求度。领导对智库的重视程度不够，用智库的意识不够。实际工作部门在签订合作协议或参与智库建设时态度是谨慎的。厅长需要智库还是处长需要智库？答案是，如果说从上到下领导都比较重视智库，处长可能也重视智库。如果没有形成从上到下重视智库的氛围，可能是有研究任务，厅长部署给处长，处长研究起来有难度才借力智库。二是智库研究方向与实际工作部门的匹配度。大部分智库的研究方向与实际工作部门的匹配度差，智库研究的领域和问题与实际工作部门的需求匹配不上。智库负责人与合作单位实际工作部门负责人之间的身份对等度，也是影响智库与实际单位合作的重要原因之一。三是与智库制度性合作实际工作部门操作起来比较复杂和困难。双方开展合作，首先要确定实际工作部门在合作中的权利、责任和义务。就权利而言，可以包括有权使用智库研究成果，委托智库开展课题研究。就责任而言，主要包括提供必要的信息和资金支持，包括需求信息，数据资料，调研便利，开展课题研究需要的经费。由于政府购买服务等方面的制度没有跟上，限制了智库与实际工作部门之间的合作空间。

四、 构建政智良性互动机制，促进智库供给能力质量提升

引导和推动智库健康发展，提高智库供给质量，必须在智库产品的需求侧和供给侧同时发力，推动决策部门、党政研究机构与各类智库主体多维良性互动。政策研究机构要拓展获取决策信息的渠道，善于“借船出海”，通过借鉴智库研究成果，在认真比较辨别识别的基础上，去粗取精，为我所用。智库要增强专业性、客观性、系统性，善于“借梯上楼”，通过加强与政策研究机构的合作，发展自己，扩大政策影响力。通过两者的互动互促互补，产生1+1>2的效应，形成一个有效的闭合循环，产出更多更高质量的成果，更好地满足党委政府的决策需求。在新型智库发展的进程中，应增强政策研究机构与新型智库的良性互动，把更多的精力放在智库发展引导、智库平台建设和智库成果转化上，着力搭建决策咨询供需对接对话、信息共建共享、课题协作协同、成果转化转换、人员互通互动等平台，为智库对策研究嵌入政策运行系统、实现智库产品供需有序有效精准对接提供制度化的平台保障。

1. 决策咨询信息共建共享机制。如果说传统社会往往造成信息垄断、信息不对称，现代社会则为信息共享提供了有利条件。一方面，党政部门和政策研究机构要按照政府信息公开条例的有关规定，依法主动向社会发布党务政务信息，增强信息发布的权威性和及时性，形成制度化的信息供给渠道。部分不宜公开的数据可以以合同的方式向有关智库或专家定向开放，双方签订保密协议；另一方面，在大数据时代，智库本身也是重要的信息源，可以通过一手数据信息的搜集整理，建立专门的知识库、样本库、数据库、案例库，与决策部门和政策研究机构共享。通过双方信息互通、共建共享，为精准化、科学化决策提供坚实基础数据支撑。

2. 决策咨询供需对接对话机制。借鉴国家高端智库建设经验，通过智库理事会等机构，搭建供需对接的制度化平台。政策研究机构要建立决策咨询需求信息发布平台，紧紧围绕党委政府的重大决策、重大战略、重要部署，及时发布决策需求和研究课题，通过公开招标等方式，鼓励不同智库开展规范有序竞争，逐步建立完善思想产品市场。可借鉴产品博览会的经验，通过举办“智博会”等形式，为政府部门找到最权威的专家，为智库机构匹配最精准的需求，逐步形成成熟的“思想市场”。建立健全经常性沟通协调互动机制，促进智库专家和党政部门开展对话交流，必要时建立智库与党委政府领导直通车制度，进一步推动智库与决策机构的直接对接。

3. 决策咨询课题协作协同机制。政策研究机构要通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作，指导智库开展“定制化”“精准化”的决策咨询服务。注重发挥资源和组织优势，重视发挥社科院、党校行政学院、高校、科技和社会智库的作用，动员、组织、协调各类智库参与研究，特别是参与重要报告和发展规划的研究，协同攻关。智库承担的重大课题，可邀请实际工作部门直接参与、共同确定重点任务，联合组建研究团队，把研究的过程变成成果转化的过程，从源头上解决对策研究与决策需求脱节的问题。

4. 决策咨询成果转化转换机制。政策研究机构要高度重视、充分运用智库研究成果。一般来说，各类智库成果进入领导的视野后，往往会批转政策研究机构和职能部门阅读、研究和参考。在促进智库高质量成果转化上，政策研究机构处于关键环节，要善于站在智库研究成果的“肩膀”上，对研究成果进行验证、提炼、升华、吸收、转化等，努力把智库的对策、文章、思想转化为政府的政策、文件、思路，把智库的思想生产力转化为社会发展生产力和区域竞争软实力。同时，加强决策咨询产品采用情况及其有效性的信息反馈，保障智库的知情权，增强智库持续跟踪研究的针对性、有效性，形成新型智库服务决策的良性循环。

智库专家在服务决策的过程中，有三种境界：公共政策的解读者，支撑决策；公共政策的参与者，影响决策；公共政策的开创者，引领决策。在服务决策、影响决策的过程中，智库专家不能仅仅对政策进行解读，做政策的副产品，边角料。而应当努力站在决策链的上游，设置议题，开展富有开创性的研究，想领导之所将想（战略型），想领导之所未想（逆向型），推动问题进入政府公共政策议程，推动解决问题方案的形成。

5. 政智机构人员互通互动机制。政策研究部门担负着引导推动各类智库协同发展职责，要发挥龙头、核心作用，牵引、推动作用，促进各类智库机构之间的互通互动，成为中国特色新型智库体系的中心枢纽。政策研究部门要与智库开展具有平等地位的合作，探索合作绩效的评价标准和方法，避免滋生官僚和形式主义。推动党政机关与智库之间人才有序流动，推荐智库专家到党政部门挂职任职，以人才的流动促进政智互动和渠道互通。在促进智库与党政研究机构互通互动的同时，要坚持各自相对独立的思考空间，保持相对清晰的职责边界，保持“一臂之遥”，避免因思维同质化影响决策质量，避免政策研究机构被智库左右或“绑架”；也避免智库成为政府部门的附庸、为政府部门打工，把本来应该由政务人员完成的讲话汇报材料起草“外包”给智库。

智库专家，要一只脚踏在智库，一只脚踏在政府，必要的时候来回走动。一方面加强理论修养不断地加强学习，掌握理论前沿；另一方面要不断地加强调研，增强对实践的认识，精通专业领域的各项政策，在二者之间的结合、融通上下功夫。谨防智库机构内化为政府的机构，谨防政府实际工作部门与智库结为利益共同体。政府实际部门和智库要结盟，结成政策创新共同体，结成创新发展共同体，而不是经济利益共同体。

总之，加强党政部门与智库机构的良性互动，实现区域智商和情商的双提升，必将促进我国各类智库健康发展，促进政策研究质量和决策质量的提升，从而在更高层次、更大程度上推进国家治理体系和治理能力现代化。