决策咨询制度的前置驱动和方案

任何事物的发展，都需要一定的环境条件。新型智库，作为与全面深化改革的新形势与治理体系和治理能力现代化的新要求应运而生的新事物，作为党委政府决策及其运行大系统中的一个子系统，具有较高的依附性、较强的被动性，能否健康规范有序发展，成为党委政府决策靠得住、用得上、离不开的得力助手，在很大程度上取决于在注重新型智库自身建设的同时，党委政府和社会能否为新型智库发展打造良好的政策环境、创造良好的供需环境、塑造良好的竞合环境、营造良好的社会环境。

一、 决策咨询制度的前置驱动功能

智库发展有自身的规律，党委政府的主要职责，不是在微观层面参与新型智库建设，而是为新型智库发展创造良好的政策环境和外部条件。当前，各地对智库建设本身的重视程度和支持程度已经达到了一个相当的高度，但遗憾的是，决策制度自身还没有完全走出传统的路径，相对封闭的决策体系和相对独立的决策咨询程序，往往使新型智库不能够有效嵌入决策，作用难以充分发挥。建立完善决策咨询制度，是推进中国特色新型智库建设的重要制度条件，既有利于解决智库的有效供给不够问题，又有助于解决政策决策咨询的有效需求不足问题，是促进决策体系和智库体系良性互动的重要前置驱动力。

1. 智库日益成为党委政府决策咨询的主体

推进治理体系和治理能力现代化，离不开专家的参与和智库的支撑。关于决策者对专家和智库的依赖程度，我们可以通过社会的发展过程来分析。在统治时期，社会以农业形态为主，决策以统治者的意志为主，经验治理是主要形式，必要时有军师、智囊辅佐决策。在管理时期，社会以工业形态为主，管理更多依靠规则，智库的主要作用是将管理者的意志具体化，带有很强的被动性，在很大程度上仍然依靠经验，决策咨询的作用并不那么重要。在治理和善治时期，由于信息时代和网络社会的到来，随着国家和社会治理主体的多元化，专家和民众本身就是重要的治理主体，需要在国家和社会治理中发挥重要作用。同时，由于利益的多元和社会治理网络的复杂，作为决策者，难以单凭自身的经验、知识、智慧和能力来治理，传统的智囊模式也难以适应，需要更多的借助外脑，发挥专门的决策咨询机构的智库功能。因此，智库成为领导者治理国家和社会最重要的辅助工具之一，甚至被称为立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”。

从决策机构咨询对象和主体而言，既可以是民众、专家，也可以是研究机构、智库。随着决策条件的日趋复杂和决策环境快速变化，党委政府决策咨询的主体，正在由专家个人向智库机构转变，由智囊向智库转变，由感性参与向理性论证转变，由理论演绎向模型推演转变，由主要依靠社会科学向社会科学、自然科学并重转变。特别是涉及经济和产业决策的时候，更加注重科技因素。这一转变，在提高咨询效率的同时，也有助于提高决策咨询的科学性和可信度。

2. 决策咨询制度化体现新的执政风格

在事关经济社会发展等重要决策方面，广泛听取各方面专家学者意见并使之制度化，是习近平总书记极为重视的密切联系群众作风在领导决策过程中的重要体现，是党重视和推进决策科学化、民主化建设的重要一环。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，是以习近平同志为核心的党中央确定的执政思路之一：2013年4月对智库建设作出重要批示，2014年10月主持深改组会议讨论《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，2015年11月主持中央深改组会议，通过国家高端智库建设试点工作方案，2016年5月，在哲学社会科学工作座谈会上对智库建设提出明确要求。加强中国特色新型智库建设，已经成为我国一项重要的国家战略。这就要求各级领导、各级政府部门在分析问题、研判形势、谋划工作、做出决策时，一定要从群众中来，到群众中去，问计于民，问策于智，兼听兼顾，集思广益，充分发挥广大人民群众和各类智库在决策过程中的重要作用。由此而自觉认识、准确把握和更好遵循经济规律、自然规律，不断提高推进改革开放、领导经济社会发展、提高经济社会发展质量和效益的能力和水平。

3. 决策咨询制度是智库发挥作用的重要条件

智库发展，对决策咨询需求具有很强的依赖性。智库的作用能否发挥，具有很大的被动性。建立健全决策咨询制度，实现决策咨询的制度化、法制化，是中国特色新型智库发挥作用的重要前提和条件。第一，智库有多种功能，党的十八届三中全会是把智库放在决策的语境中表述的，更加强调智库的决策咨询服务功能。第二，智库与决策咨询制度密切相关。如果一味加强智库建设，没有决策制度改革释放的决策咨询需求，智库的作用就难以发挥，而且很容易形成智库产品产能过剩。当前，需要加强智库建设与完善决策咨询体制并重，以决策咨询制度的完善推动新型智库的健康发展。第三，加强决策机构与智库机构的联系，促进良性互动，是提升智库产品质量的必然选择。当前，由于智库发展存在着一定的盲目性，对决策机构的需求了解不够，把握不准，不少智库的研究成果存在同质化、低水平重复问题。往往是阐释性的多，创造性的少，跟踪性的多，前瞻性的少。因此，决策咨询也存在去产能、优结构的问题，低水平重复产品非但难以为决策者所用，有时甚至形成政策噪音，给决策者带来困扰，迫切需要进行决策咨询的供给侧结构性改革，提高决策咨询服务的精准化程度。

二、 决策咨询制度的建构背景(www.xing528.com)

当前，新型智库发展的总体状况良好，但也存在着冷热不均的现象。第一，上面热，下面冷。中央和省级层面高度重视智库建设，设区市和县级对智库建设和作用发挥重视不够。这并不是说县级也都要建智库，但基层决策同样需要依靠智库的力量，设立在中央和省里的智库同样可以为基层政府提供决策咨询服务。第二，智库界热，决策圈冷。目前，国内各研究机构，包括高校，建设智库的热情高涨，兴起了建设热潮，包括新智库成立，老机构翻牌，纵向设分支，横向搞联盟，各种活动、论坛接二连三；在一些地方，决策层对智库建设的态度大多比较冷静，尚处于观望状态，对智库能否发挥作用持怀疑态度，对如何发挥智库作用心中无数，导致部分智库有力无处使，智力空投，机构空转，“报国无门”。第三，外在形式热，内部修炼冷。从总体上讲，目前智库建设形式大于内容，制度建设的步伐落后于机构建设的步伐，质量和内涵建设跟不上时代和社会需要(2) 。正如习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中所指出的，智库建设还存在重数量、轻质量，重形式传播、轻内容创新等问题，存在流于搭台子、请名人、办论坛等形式主义做法，需要引起高度关注。

分析产生问题的原因，我们要从与智库相关的制度建设入手。从整体上看，当前智库建设的各个环节，均存在制度供给不足的问题。新型智库是党委政府决策及其运行大系统中的一个子系统，需着眼于决策及其执行的大环境。决策咨询制度，包括决策制度，决策程序上的专家参与，还包括咨询制度，智库参与决策的形式和方式，同时也包括决策过程如何与咨询服务对接的制度。在这一制度体系中，决策制度、协商制度、咨询制度、智库运行与管理制度共同构成新型智库生成和发展的生态链、制度链，其中，决策制度是置于链条最前端、起引领带动作用的环节，是启动器、牵引机、动力源，是新型智库发展的外部动力。决策制度体系，是新型智库发展的前置动力源，是决策咨询制度链的主动轮，通过决策咨询机制将动力输送给智库体系，推动智库发展。智库运行体系，是决策咨询制度链的从动轮，在决策机构需求的带动下有效运转，把思想和智慧传输给决策部门，供决策部门参考。决策制度的牵引能力与智库的内生动力形成合力，共同带动决策咨询链条的有效转动，决策咨询制度在整个新型智库建设过程中具有重要的链接功能。

三、 决策咨询制度的关键环节

构建科学高效的决策咨询制度链和制度体系，需要重点把握三个环节：

第一，决策制度改革环节。智库是智力服务业，智库发展对决策咨询需要具有很强的依赖性。没有决策制度的改革，没有决策需求作为总牵引，新型智库的发展就会失去外部动力，内部动力驱动下的智库发展就可能迷失方向。传统的决策体制，不利于科学民主依法决策，也不利于智库的生长，需加大改革力度，为新型智库发展注入源头活水，为智库介入政府决策留好制度接口。因此，对于决策制度来说，面临着一个改革的问题，改革是否到位，决定着智库能否发挥作用。

第二，咨询制度建立环节。咨询制度，主要是指明确决策机构与智库双方责任义务，把决策机构与智库链接起来，促进两者更好对接协作、良性互动的制度。对于咨询制度来说，面临着一个如何建立的问题，构建是否科学，决定着智库能否实现制度化的发展。由于目前决策制度改革的步伐不够快，决策咨询制度尚在建设的过程当中，存在主动轮动力不足、传输带传输不畅的问题。尽管智库体系已经发力，开始高速运转，但更多的是自转，有时候甚至是空转。当前智库发展的冷热不均，固然有智库自身的原因，但同时也与党委政府对新型智库建设重视不够、参与不足、对接不畅等因素密切相关。要避免智库机构盲目自转、无效空转，需实现决策体系和智库体系的有效链接和高效对接。没有决策者和实际工作部门参与的智库活动，其决策咨询效果很难真正达到；没有决策者和实际工作部门转化运用智库成果，其生产的产品就是一种社会浪费。

完善政府购买决策咨询服务的政策法规，为社会智库参与竞争和可持续发展创造条件。政府购买决策咨询服务的两种方式：集体整建制购买体制内智库的主要思想产品和分散竞争性购买各类智库提供的思想产品。当前，迫切需要进一步完善决策咨询产品的竞标与市场机制，通过引入多种主体参与、适度竞争机制，提高决策咨询产品的质量和针对性。

第三，智库自身制度完善环节。新型智库不同于传统的科研机构，具有自身的特点，应建立起一整套有利于知识产品生产和决策咨询作用发挥的制度。主要包括要完善组织架构，建立理事会制度，促进智库机构的扁平化；完善内部运行制度，规范前期调研、数据采集、报告形成、成果发布等工作程序，确保产出质量；建立与智库成果特点相适应的成果评价、转化和绩效考核制度；加强与政府、媒体、公众等方面联系的制度，等等。特别是从社科研究机构改造而来的智库，要加大改革力度，尽快建立起与智库发展要求相适应的管理体制与机制。

总之，推动新型智库建设，既要在供给侧发力，着力提高智库建设水平，供给高品质的智力产品，更应当在需求侧用力，推动各级领导干部重视智库、善用智库，激发潜在的强大咨询需求，让咨询成为行政决策的制度必然，进而形成巨大的决策咨询市场。要推动实现由智库千方百计找政府要项目、递报告向政府精挑细选找智库、要咨询转变，充分发挥决策部门在新型智库建设中的牵引作用。