智库研究与政策研究的方案

习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上强调：“智库建设要把重点放在提高研究质量、推动内容创新上。要加强决策部门同智库的信息共享和互动交流，把党政部门政策研究同智库对策研究紧密结合起来，引导和推动智库建设健康发展、更好发挥作用。”这一重要论述深刻阐明了智库建设的努力方向和重点路径。为什么要把政策研究与对策研究紧密结合起来？推动政策研究与对策研究的主要是决策者还是智库？首先，习近平总书记这段话，是针对各级党委政府提出的要求，“各级党委和政府要发挥哲学社会科学在治国理政中的重要作用”，在推动政策研究与对策研究紧密结合的过程中，党委政府政策研究部门要发挥重要作用。中办国办《意见》强调：各级党委和政府要充分认识中国特色新型智库的地位和作用，把智库建设作为推进科学执政、依法行政、增强政府公信力的重要内容，列入重要议事日程。落实政府信息公开制度，完善重大决策意见征集制度，建立健全政策评估制度。建立政府购买决策咨询服务制度。其次，中办国办《意见》强调，中央和国家机关所属政策研究机构要围绕中心任务和重点工作，定期发布决策需求信息，通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作。中央政研室、中央财办、中央外办、国务院研究室、国务院发展研究中心等机构要加强与智库的沟通联系，高度重视、充分运用智库的研究成果。这就涉及一个问题，党委政府的政策研究机构究竟是不是智库呢？回答是既是又不是。在中办国办《意见》中提到新型智库体系，是把党政智库作为一个方面、并且放在第一位提出来的，可见党政智库在新型智库体系中扮演着重要角色。但在构建新型智库格局的时候，并没有把党政智库作为一个主体。实际上政府部门的研究机构和智库的关系是“内脑”和“外脑”的关系，党政智库既是新型智库的一种类型，又不是真正独立意义上的智库，它所从事的研究主要是政策研究，智库的对策研究是党政智库从事政策研究的一个重要基础。智库必须能够有效地嵌入政策研究，或者说决策系统才能把握需求，才能掌握信息，才能更好地发挥作用。从党政智库的角度说，智库研究是从政策研究中分化出来的，是政策研究的前置环节。目前，在一些地方，政府部门内部的专业研究机构，逐渐与政策研究机构形成更加明确的分工，建立具有更加鲜明特色的专业智库。

一、 从一则故事说起：从政与建智库，哪种方式更能影响政治

被人崇拜又备受争议的哈耶克，一生质疑别人，也被别人质疑，却成为20世纪80年代创造了英美两国经济繁荣的撒切尔夫人和里根总统的思想导师。第二次世界大战后的某一天，英国皇家空军军官安东尼·费雪拜访哈耶克。当哈耶克听到费雪退役后想从政时就断然说：“从政不如建智库，用思想打败思想，更能改造社会、改变世界。”后来，费雪在英国养鸡致富，在伦敦创立经济事务研究所，成为“撒切尔”的第一智囊，而后到美国创办阿特拉斯基金会，接着又照此模式复制到拉美国家，如同开智库连锁店(18) 。

政策研究与社会现实深度融合，思想产品与政策实践互动转换。在研究与决策之间链接，在政策与公众之间传导，从而影响公共政策进程。“我们把新观念很自然地建立在总统脑海中，很自然地让他发生兴趣并经常想到它”(19) 。

二、 政策研究与对策研究的主要区别

党政部门政策研究机构从事的政策研究，与智库所从事的对策研究，具有诸多方面的不同。对策研究充满着不确定性，可以围绕多个可能的政策方案进行论证。政策研究的对象相对确定，可能是一个方案，也可能是不同方案之间的比较。智库专家要为决策者提供上中下策，穷尽一切可能，让决策者有较大的选择空间。政策研究机构，要直接对决策者负责。智库等专业性的对策研究机构，从目前的体制上讲，往往并不直接对决策者负责。智库报告不是写给同行看的，更不是讲课讲给学生听的，对学生提要求。智库报告可以借鉴政策文件和领导讲话的话语表达方式，但表达语气不同。领导讲话和政策文件带有很强的祈使和命令语气，是安排部署工作、推动落实的一种重要形式，但智库报告是智库专家给决策者提供的意见和建议，为决策者提供一种理论和现实上的可能性以供决策者选择，是进谏、建议、协商的语气。学术论文是写给同行看的，有可能越看不懂越佩服。研究报告是写给决策者看的，要多用大白话。决策者的政策素养和功底都非常到家，不需要专家啰啰唆唆。两者的区别主要表现在以下几个方面：

表2.3　政策研究与对策研究的区别

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这里重点介绍下研究性分析与一般分析。美国知名政策分析专家帕顿（Carl V.Patton）和沙维奇（David S.Sawichi）把政策分析分为两种基本类型：研究型分析（researched analysis）和一般分析（basic analysis）。研究型分析是运用比较程式化的研究方法，对有关政策问题进行专门研究，以“寻求问题背后的真相和非直觉的甚至反直觉的解决方案”。一般分析则是在短时间内、在资料不充分的情况下对政策的简单建议，以便在主要问题上不会发生错误。决策者不可能像专门研究人员那样进行仔细、周详、高度量化的研究，他们只能用有限的时间，在资料不充分的情况下，作出决策的框架。从这个意义上说，研究型分析更适合于专门研究人员，一般分析更适合于决策者。由于教育决策环境与决策因素越来越复杂，决策的难度也就越来越高，为了使我们的决策更科学、更民主、更有效，我们有理由提出决策者应该是研究者的要求，决策者应该努力使自己成为“研究型决策者”；由于社会科学研究所具有的社会功能越来越重要，所承担的社会责任越来越重大，为了使学术研究的成果发挥更大的社会效益，我们有理由提出研究者应该是政策参与者的要求，研究者应该努力使自己成为“政策型研究者”。随着政策问题越来越重要和越来越复杂，对政策的专门研究也越来越受重视，现在，政策分析者和政策规划者在西方国家已经成为一种专门职业，而且这支队伍在不断扩大之中。这一人群无疑是政策型研究者的典型，他们被冠以一个专门的称呼，叫“政策知识分子”(20) 。

三、 智库专家与决策者的逻辑关系分析

如果把国家决策比喻作大脑，政府就是左脑，主决策的情商与灵感，重在掌控力与决断力；智库则是右脑，主决策的智商与理性，重在想象力与创造力(21) 。智库服务政府，但不依附于政府。从智库研究到政策研究再到决策者决策，可以理解为政策形成和发展的一个完整链条。智库专家的责任：推动问题进入政策议程，提出可能的问题解决方案。如果提出的政策问题一时难以进入政策议程，智库专家要进一步论证其可行性，对于认定的事情要积极呼吁，持续推动。至于建议被采纳后如何进一步完善问题的解决方案，那是决策者和实际工作部门的事，或者是智库专家研究的下一站。

党委政府运行是一个复杂的系统，政策问题的解决面临着诸多约束条件，其中有一些是智库专家不了解或者考虑不到的。一些专家的决策咨询报告，受公务员考试申论模板影响，解决问题的方案，动不动就是加强领导、成立领导小组、配备专门人员、加大经费投入。殊不知，政府资源是有限的，特别机构、编制、经费等问题都有着严格的约束；与此同时，政府资源的分配是有原则的，政府的资源利用是需要统筹并且有优先顺序的，有些问题虽然应当解决，但受政策资源的限制，还无法提上重要的议事日程。在更多的时候，智库专家是就事论事，研究什么问题就强调什么问题的重要性。实际上，智库专家大多是在解一元一次方程，最多是一元多次方程，通过因式分解等，把X的值算出来就可以。而实际上，决策者决策面临的环境是非常复杂的，特别是综合决策者，在做出某一项决策时，需要综合权衡考虑多种因素，是在解多元多次方程，既需要求出X的最优值，同时还要考虑Y、Z和A、B、C等多种因素，汇集最大公约数，实现帕累托最优。完全可以说，任何一项科学决策，单就需要解决的问题本身而言，肯定不是最优解，但如果把它放在更加宏大的背景上来看，在综合各方面的因素之后，复合政策效应或者说整体政策效应一定是最大的。总之，智库专家提出的往往是解决问题的理想方案，但受客观条件的限制，决策者给出的答案往往是在权衡各个方面之后的最优解，但对于解决这个问题的理想方案本身来说，是次优解。决策者很重要的责任，就是在坚持自己主心骨的基础上，综合各个方面的意见拍板。

理想的政策，是成本投入最小化综合收益最大化。决策者决策，要趋利避害，规避风险。决策者考虑最多的，可能是：我也认为单纯从你提出的建议本身看，这是个好建议，但这个建议采纳后，一旦出现新的问题怎么办？会不会政策的成本大于成本的收益，或者政策的实施，有可能带来比较大的社会或政治风险，这些都是决策者需要考虑的。

决策者有些时候只需要你告诉他什么是正确的，至于如何选择是决策者的事情。这里面就需要处理好谋和断之间的关系。智库与决策者最理想的一个距离是什么距离呢？我觉得是保持一臂之遥。也就是说，你既不能跟政府不打交道，也不能跟政府走得太远。如果说政府关心的问题你不关心，那么你就没有办法做智库。如果说你跟政府走得太近，政府说什么你就做什么，或者整天揣摩决策者的心思、只是考虑如何迎合，做一些浅层次或者低层次解释或阐释，也没有多少意义。所以说，我们比较关心的是政府在关心什么问题，而不是政府的答案，政府有标准答案的问题不需要智库专家去研究。我们在做决策咨询的时候，如果说知道这个问题的答案那也就没有多少意义了。你要知道他关心什么问题，然后在这个前提下自己做一些独立的思考。那么至于说智库要影响一些什么样的人，有一句话就是智库要影响有影响的人。有影响的人首先是决策者，所以说很多智库专家都把影响力主要对象确立为决策者。如果说影响不了决策者的话，影响决策的参与者，人大代表、政协委员；影响辅助决策者，主要包括党委政府及其部门的一些政策研究机构；如果上述几个方面都影响不了，就影响决策的一些相关方，通过影响社会、影响民众等政策相关方间接影响政策。

智库报告与人大建议、政协提案也有着诸多的相同点，但也有着明显的不同。人大建议、政协提案有一整套交办的制度，需要党委政府有关部门做出答复。也就是说，人大、政协的建议提案是经过法定程序的，具有法律效力的，有关部门采纳还是不能采纳，要给出解决的途径和问题答案，并且与提案人沟通是否对办理结果满意。从目前看，智库决策咨询报告，特别是各智库主动报送的报告，不具备法律效力，党委政府决策者没有回复的义务。是否阅读，是否批示，包括批示后是否告知，都有很大的弹性空间。为促进智库研究质量的提升，增强智库研究的有效性和针对性，需要按照中办国办《意见》中的要求，“探索建立决策部门对智库咨询意见的回应和反馈机制，促进政府决策与智库建议之间良性互动”。针对智库的建议，政府是否需要回应，建议进行分类处理。一是以是否涉密为标准。如果智库成果涉密，在一定范围内公开，即使是题目公开，也有可能造成泄密的，在保密期内，可以不给作者或作者所在部门直接反馈。二是成果的性质。如果成果是决策部门直接委托智库完成的，双方签订有保密协议或智库产权协议，或者要严格保密，或者决策部门已经支付了相应的研究经费和劳动报酬，知识产权已经发生了转移，研究成果已经归党委政府或所属的实际工作部门所有，可以不给智库专家反馈是否批示、是否采纳。其他情况，特别是智库自主研究、投入了大量人力物力的课题报告，建议决策部门在采纳后给智库专家一定的反馈。第一，尊重智库专家的脑力劳动和智力付出，这是尊重知识、尊重人才、尊重劳动的具体体现。第二，从促进决策的角度看，智库专家提出的建议，采纳了多少，还有多少与实际情况有偏差，反馈了结果之后，不但对于智库专家是一种认可和鼓励，更重要的是，智库专家可以根据决策者和实际工作部门的要求，继续有针对性地推进研究，形成更加接近事实真相、更加有利于问题解决的方案。