行政诉讼的收案阶段及起诉期限说明

（一）接收案件材料

每起案件都是在立案庭予以审查立案。在立案庭审查立案时，首先会对是否属于受案范围做出审查，审查要点如下：

一是司法实践中，在判断被诉行为是否属于行政诉讼受案范围时，往往不在于从正面判断某一项行为确属可诉行为，而在于从反面判断其是否不可诉，是否在明示排除的范围内。

二是可诉行为的判断标准，实践中主要有以下几条标准：

（1）行政主体标准。被诉行为的主体应是行政机关、行政机关工作人员或法律法规授权的组织及其工作人员、行政主体委托的组织及其工作人员。

（2）职权标准。即被诉行为是行政主体行使国家行政管理职权的行为，而非其他公共权力行为。

（3）具体性标准。即只有行政主体针对特定对象就具体行政管理事务作出处理的行政行为才具有可诉性，而对象不确定、权利义务内容不明确、可反复适用的抽象行政行为不具有可诉性。

（4）关联性标准。被诉行政行为可能直接影响公民、法人或者其他组织的合法权益。

（5）拘束力标准。被诉行为应对当事人产生法律上而非仅仅是想象推测中的拘束力。

（6）成熟性标准。行政机关为作出具体行政行为所进行的预备性、中间性的行为，因其对当事人权利义务的影响尚未确定，故不可诉，当事人对预备性、中间性行为有异议的，可对最终决定起诉。

（7）外部性标准。关于行政机关内部的机构调整，人员任免奖惩、管理使用等内部管理行为，以及上下级行政机关的业务指导、对外不直接影响相对人的权利义务的行为等，均不可诉。

其次，原告是否具有主体资格，应当进行审查。

《行政诉讼法》第四十九条第一项规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《行政诉讼法解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民，法人或者其他组织对行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。在审查时，应当注意以下几个方面：

1.原告资格需具备的四个要素

（1）起诉人是自然人和组织。包括公民、法人和其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织。

（2）存在合法权益。起诉人应当向法院表明其确实存在着值得保护的合法权益及其内容。

（3）合法权益应当可以归属于起诉人。起诉人必须是认为行政行为侵犯其自己的合法权益。

（4）其合法权益可能受到被诉行政行为的影响。

2.关于自然人和组织

（1）自然人。自然人具有行政诉讼原告的权利能力，这一诉讼权利能力的取得和消灭始于出生，终于死亡。已经死亡的自然人和尚未出生的胎儿，并不享有诉讼权利能力，不是适格的原告。

（2）组织。法人和其他组织亦具有作为原告的诉讼权利能力。法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。其他组织一般指法人以外的组织类型。与自然人一样，法人或其他组织也会出现实体权利能力终止的情形，法人或其他组织实体权利能力终止，其权利同样有可能存在承受者。根据《行政诉讼法》第二十五条第三款，法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。但要注意，与自然人的客观死亡不同的是，在特定情况下，实体权利能力终止以后的法人或其他组织仍具有诉讼权利能力，可以成为行政诉讼之原告。如《行政诉讼法解释》第十七条就明确规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业仍然有权提起行政诉讼。

3.是否存在合法权益的判断

在判断起诉人主张的“合法权益”这一原告适格的因素时，可以归结为以下几个层次：

（1）是否由法律明确以“某某权”的形式规定了某项权利；

（2）是否可以从法律对行政机关的义务性规定中对应地推出起诉人的权益；

（3）是否可以从法律规定的行政机关必须考虑的作出某一行政行为的因素中推导出起诉人的权益；

（4）是否可以从立法目的所欲保护或调整的利益范围中推导出起诉人的权益。

4.合法权益属于起诉人自身

（1）自己利益与他人利益。由于原告必须是认为行政行为侵犯“其”合法权益的自然人或组织，故原告主张的应是其自己的权益，而非他人权益或大众的权益。原则上，起诉人若是为第三方利益提起诉讼，就不能成为适格原告。

（2）自己权益与公众权益。如果起诉人仅仅以行政机关的违法行为侵犯公共利益为由提起诉讼，其原则上也不能成为适格的原告。

（3）合法权益可能受到被诉行政行为影响。“可能受到影响”应理解为，被诉行为对原告权益具有实际影响或相当大可能性的影响。如果起诉人的权益通常情况下并不会因被诉行政行为的作出而受到影响，一般认为起诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。

第三，应当对法定起诉期限进行审查判断。

行政诉讼起诉期限是指公民、法人或者其他组织对具有行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼，由人民法院受理并对被诉行为进行合法性审查的法定期限。起诉期限的判断，可以分为三个递进的层次：一是适用情形，是在哪种情况下来判断起诉期限，如是直接向法院起诉，或经过复议后才起诉；二是起算节点，即从哪一天开始计算期限；三是期间，即经过多长时间，如3个月。

1.直接提起行政诉讼的起诉期限

（1）《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。(www.xing528.com)

（2）根据行政机关在作出具体行政行为时是否告知诉权或起诉期限等情形，《行政诉讼法解释》第六十四条、第一百五十三条对直接提起行政诉讼的起诉期限作了区分：

①行政机关在作出具体行政行为时，已经正确告知原告诉权与起诉期限的，当事人知道具体行政行为之日起六个月或其他法定期限内，应提起诉讼；

②行政机关在作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从当事人知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应知道具体行政内容之日起最长不超过2年；

③如果无法证明原告知道或应当知道具体行政行为的内容，则应适用最长保护期限，即涉及不动产的自行为作出之日起20年内，其他具体行政行为从作出之日起5年内。

（3）直接向法院起诉的，起算节点为知道作出具体行政行为之日，期间为一般起诉期间即6个月，特殊起诉期间即法律另有规定的特殊期间。如《水污染防治法》《海洋环境保护法》《药品管理法》等规定的15日；《渔业法》《森林法》《土地管理法》等规定的30日。

2.经过复议后提起诉讼的起诉期限

（1）《行政诉讼法》第四十五条第一款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”据此，经过复议的案件，起诉期限可分为一般的起诉期限和特殊起诉期限。一般的起诉期限为15日，而特殊的起诉期限因法律规定而异。如《专利法》第四十一条第二款，第四十六条第二款规定的3个月。

（2）依照《行政诉讼法解释》第四十一条第二款，复议决定未告知当事人诉权或者法定起诉期限的，适用从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起15天，以及知道或者应当知道复议决定内容之日起最长2年的规定。

3.要求履行法定职责的起诉期限

（1）拒绝履行，即行政机关明确向申请人作出拒绝其申请的意思表示，如告知不予受理或不符合法定条件等。因行政主体已有明确的意思表示，在起诉期限的判断上，按照上述作为类案件的起诉期限判断规则处理。

（2）不予答复，即当事人申请之后，行政机关无任何意思表示向当事人作出。按照《行政诉讼法解释》第三十九条的规定，对当事人的提出履责的申请，除非有法律法规规章及其他规范性文件关于履行期限的特殊规定，否则行政机关应在60日内对该申请作出回复，如果在该期限内未作出的，申请人从60日届满之日起即可以提起行政诉讼。因此，接到申请之后满60日应是计算申请人起诉期限的起算节点。对于期间如何计算，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》无相应规定，可以参照《行政诉讼法解释》第四十一条关于行政机关作出具体行政行为时的相关规定，即60日期满视为申请人已经知道具体行政行为的内容，即行政机关拒绝其申请，因行政机关未向其告知诉权或起诉期限，故一般自60日期满之日起2年内申请人可以提起行政诉讼，超过2年的应为超过法定起诉期限。

（3）拖延履行，即行政机关针对当事人的申请，无明确、具体的意思表示作出。有种意见认为，因行政机关一直未就当事人的申请作出明示或默示的拒绝表示，反而通过“再等一等”“正在研究处理”等，向申请人表达了一种值得期待的“将来可能实现的利益”，并使得申请人的权利义务一直处于悬而未决的状态。行政机关每一次的此类陈述后60日内仍未明确具意思表示的，都构成一个起算节点，即申请人可以在该节点后的2年内提起诉讼。^[2]

第四，应当对被告的资格进行审查。

行政诉讼的被告是指原告指控其行政行为违法，侵犯原告合法权益，并经人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关和组织。行政诉讼的被告一必须是具有国家行政职权的机关或者组织，二应当是作出被诉行政行为，对被诉行政行为承担法律责任的组织。在判断被告是否适格时，可以参照以下五个基本规则：

1.文书显名规则

即根据被诉具体行政行为中署名的行政机关确定被告，如按照治安处罚决定书、工伤认定书确定某文书中载明的公安机关、劳动保障机关为适格被告。

2.复议变更规则

即复议机关变更了原具体行政行为的，列复议机关为被告，此处变更不仅指实体处理结果，还包括事实认定、法律适用与原具体行政行为不同。

3.共同行为规则

某一具体行政行为属两个以上主体共同作出，则上述主体应为共同被告。

4.法律授权规则

获法律、法规、规章授权的主体，以其名义作出被诉行政行为，可以以该行政主体为被告。依据除上述规范外的其他规范性文件，在行政主体内部设立的内设机构、派出机构等组织，以自己名义作出被诉行为的，设立该机构组织的行政主体为被告。

5.撤销转移规则

即某行政行为的作出主体，因时过境迁或机构调整而被撤并的，则继续行使该职权的行政主体为被告。

以上内容审查完毕后，书记员应当将初步审查意见及立案材料递交立案庭的法官决定是否受理，对不予受理的应当依法作出裁定。

对于符合法定条件的，立案部门应当在收到起诉状之日起七日内立案，立案庭书记员应当制作受理通知书和应诉通知书，发送给各方当事人，制作案件审理流程表，将立案材料等资料移送至行政庭。对于不符合起诉条件的，应当自收到起诉状之日起七日内作出不予受理的裁定。

案件从立案庭转到审判庭后，由内勤经庭长签发分发到各审判员。随后书记员应检查卷宗相应内容是否齐备，如案件流程表、立案卡（立案卡上立案庭是否盖章，庭长是否签注承办法官）、立案清单、预交费单（其中重审案件、公益诉讼案件和非诉执行审查案件不缴纳诉讼费）是否在卷内，是否按当事人人数提供起诉书副本份数，涉及盖章或签名的材料是否已盖章或签名等。

在行政诉讼案件中，立案庭移交给审判庭的材料一般包括：

①卷宗封面；②卷内目录；③起诉书、口诉笔录及附件（行政处罚通知文书等材料）；④受理案件通知书；⑤缴纳诉讼费通知及诉讼费预收收据；⑥法定代表人及诉讼代理人的身份证明及授权委托书；⑦询问、调查笔录及调查取证材料；⑧证物袋。

需要注意的是，我国《行政诉讼法》规定的证据包括：①书证；②物证；③视听资料；④证人证言；⑤当事人的陈述；⑥鉴定结论；⑦勘验笔录、现场笔录。如提交证据及证据清单的，应仔细核对有无遗漏；如果案件有物证或其他证据原件提交的，应当妥善保管好，避免遗失或毁损。

（二）案件信息登记

每个审判庭通常都会建立一份登记表，对于收到的案件进行登记，该项登记工作通常就由书记员来完成。在对收到的立案材料和证据材料进行核对及清点之后，书记员就应当对案件进行登记。登记的内容包括：案号、案由、原告名称、被告名称、收案时间、结案时间（案件审结后填写）、报结时间、结案方式、适用程序、合议庭成员、签收时间、签收人等。^[3]参考格式如下：

案件审理登记表