欧盟层面的协调集体诉讼机制与措施

欧盟委员会已经分析了协调集体诉讼机制的可能性。最初，欧盟委员会采取了部门和零散的立法尝试。最近，欧盟委员会转向采取横向的立法。但直至现在还没有建立任何新的法律文书。

(一)欧盟委员会在消费者保护和竞争法领域的立法尝试

欧盟委员会最初致力于在部门内协调欧盟成员国间的集体诉讼机制，主要从消费者保护部门和竞争法部门研究集体诉讼问题。

1.消费者保护领域

消费者集体诉讼至少可以追溯到20世纪80年代。^[27]关于消费者保护的实质性立法的通过，例如关于误导性广告和不公平合同条款的指令、关于远程合同的消费者保护指令、关于不公平的商业行为的指令，都呼吁各成员国引入措施使权益受到损害的消费者可以提起集体诉讼。此外，通过《消费者保护合作条例》，建立了违反指定消费者保护指令的跨境禁令诉讼救济机制。随后，在2000年，关于损害赔偿集体诉讼的讨论有所增加，欧盟委员会的研究和磋商表明，“与个人司法诉讼救济和替代性争议解决方案相比，绝大多数现有的集体诉讼机制都具有一定的附加价值，但是它们的效率和有效性有待得到改善，于是，这些机制只在较少的案例中得以应用”。

2005年，来自鲁汶大学的研究人员被委托研究在欧盟范围内存在的替代消费者救济手段，而非常规诉讼程序，该报告于2007年1月出版。在报告之后，2007年3月出版的《2007—2013年消费者政策战略》中，欧盟委员会指出，其关键优先事项之一是采取集体诉讼以改善诉诸司法的途径。^[28]事实上，上述“评估研究”考察了整个欧盟现有集体诉讼机制的有效性和效率。研究表明，消费者面临的问题是对现有诉讼机制缺乏了解，并且提出索赔请求的动机不足。具体就集体诉讼机制而言，其特有的障碍则包括：不能提供集体诉讼机制的危险、可以采取集体诉讼的代表实体类型受到限制、缺乏公共资助和其他机构为集体诉讼提供资金、消费者组织资源有限且中介机构缺乏专业知识、法官缺乏案件管理方面的经验以及赔偿金的分配问题。

2008年11月，欧盟委员会发布了《消费者集体诉讼救济绿皮书》，认为不同成员国的现有集体诉讼机制既有其优点又存在缺点，鉴于没有一个机制适应于所有类型的索赔请求，并没有成功为消费者提供充分的救济措施。最后提供了四种可选择的方案。^[29]一是在欧盟层面不采取行动(No ECaction)，而依靠欧盟各成员国现有措施为消费者提供救济；二是加强成员国间合作(Cooperation between Member State)，要求13个已设立集体诉讼救济机制的成员国向其他还未有集体诉讼的成员国消费者开放，尚未设立集体诉讼救济机制的成员国需尽快设立；三是创设混合模式(Mix of policy instruments)，成员国可以综合适用各种包括改进企业内部投诉处理制度、建立替代性纠纷解决机制、完善本国小额诉讼程序等有约束力和无约束力的政策工具，使现有救济方式更加符合消费者纠纷的特性；四是提议采用有约束力或无约束力的欧盟措施以确保所有成员国具有集体诉讼救济机制(Judicial collective redress procedure)，保证消费者可以通过代表诉讼、集体诉讼或示范性案例诉讼程序等途径获得有效救济。同时为防止滥用诉讼的现象出现，在欧盟层面的规划中应拒绝惩罚性赔偿和胜诉酬金制，限制公共机构为集体诉讼提供资金支持，以及由败诉方承担诉讼费用。^[30]以上提议引发了热烈的讨论。欧盟委员会随后发表后续咨询文件中，明确地划分了绿皮书提供的选择，但未介绍其他办法。

在绿皮书咨询后，消费者政策评估联盟报告于2009年5月发布。同时，在2009年5月发布了一份答复的讨论文件，讨论文件提出了一套未来立法发展的改进方案，其目的是提供便利、负担得起和有效的救济措施，“为合法索赔请求提供赔偿，防止无理赔偿索赔请求，并考虑到成员国的法律传统”。具体包括：一是无欧盟行动。二是自我监管。此选项设想引入两项非立法措施，即集体替代性争议解决(ADR)的标准模式，以及欧盟企业的行为守则，其中包括管理大规模索赔请求的投诉处理系统。三是结合《消费者保护合作条例》，设立集体ADR和司法集体诉讼救济的非约束性机制。四是结合《消费者保护合作条例》，设立集体ADR和司法集体诉讼救济的约束机制。五是欧盟广泛的司法集体诉讼救济机制，包括集体ADR。

2.竞争法领域

同时，欧盟委员会在竞争法部门也做出了一些努力。其推动集体诉讼程序的行动，可以追溯到2001年法院判决私人当事方可以依据欧盟法律就违反欧盟竞争法的情况获取损害赔偿。事实上，该机制并不完善，成员国一级就违反竞争法造成的损失提出的损害赔偿很少得到支付。这缘于欧盟执行竞争法主要依赖于公共执行，直到第1/2003号条例(又称现代化条例)颁布后，执法权力实现了非集中化的改革后，私人执行方式才逐渐增加。

2005年，一份《关于违反欧盟竞争法的损害赔偿诉讼绿皮书》探讨了一系列改革措施，这些改革将有助于提起损害赔偿索赔请求。^[31]在对公开征求的意见进行分析之后，又于2008年4月，欧盟委员会公布了一份关于《关于违反欧盟竞争法的损害赔偿诉讼白皮书》^[32]，提出了包括一系列建议、许多新措施，以使遭受违反竞争法行为损害的受害者更容易获得损害赔偿。欧盟委员会认为，由于潜在原告的损失有限，索赔请求要求范围广，现有可获取救济的手段可能不足。特别是个人消费者和小企业往往因所涉费用、延误、不确定性、风险和负担等因素而不愿意提出个别诉讼。于是，在竞争法部门，可以采用集体诉讼方式为消费者诉诸司法提供途径以使他们可以获取损害赔偿。由此，建议实施选择加入制集体诉讼和代表诉讼。其中代表诉讼由合格实体，如消费者协会、国家机构或贸易协会，代表确定的或在某些情况下可识别的受害者提起集体诉讼。代表实体机构则由其成员国预先批准或临时指定，以处理特定的反垄断侵权，并且它们可以在其他成员国提起代表诉讼。集体诉讼可以确保企业和消费者在违反欧盟反垄断法损害赔偿的索赔请求中得到同样水平的保护。^[33]

(二)欧盟委员会横向立法的尝试

欧盟在消费者部门或竞争法部门进行了一系列部门立法尝试后转而向水平或横向立法方向发展。具体包括以下方面的尝试。

1.《构建统一集体诉讼救济机制咨询案和决议》(www.xing528.com)

由于欧盟成员国仍然保持着集体诉讼机制各异的现状，欧盟委员会担忧因缺乏统一机制可能会损害公民和企业享有的权利。^[34]2011年2月4日，欧盟委员会就《统一集体诉讼救济机制》向公众咨询，指出集体诉讼救济立法从部门转向水平方向发展。该磋商旨在尊重欧盟在部门采取集体诉讼救济机制措施的基础上构建一些共同性原则。^[35]欧盟委员会设立了34个问题，希望得到有价值的反馈以确立共同性原则。2012年2月2日，欧盟委员会发布了《统一集体诉讼救济机制决议》，总结了以上公众咨询的意见。^[36]

2.《构建横向集体诉讼救济机制框架建议》

2013年6月11日，欧盟委员会在评估以上公众咨询意见和决议相关问题的基础上，发布了《构建横向集体诉讼救济机制框架建议》(Communication“Towards a　European Horizontal Framework for Collective Redress”)。欧盟委员会认为采取横向方法可以避免不协调的欧盟行业部门举措，并确保与国内程序规则平稳衔接，有利于内部市场运作。于是它讨论了关注的一些集体性损害赔偿诉讼问题。

3.《欧盟集体诉讼救济机制建议书》

2013年6月，欧盟委员会发布了《在成员国建立针对侵犯欧盟法项下权利之行为的禁止令和损害赔偿集体诉讼救济机制所依据的一般原则之建议书》(以下简称《欧盟集体救济机制建议书》)。此项建议是确定可用于规范和协调欧盟集体救济机制的共同原则或指导方针，它不仅适用于消费者保护领域，也适用于欧盟其他法律的领域，包括竞争、环境、数据保护以及金融服务等。

该建议书旨在确保协调成员国的集体诉讼机制，在欧洲联盟内采取协调一致的横向立法，以改善诉诸司法的机会，同时确保正当的程序保障，以避免滥用诉讼。正如欧盟委员会副主席维维安·雷丁解释道：“欧盟成员国在集体诉讼救济方面有着截然不同的法律传统，委员会希望尊重这些传统。倡议旨在欧盟法律受到威胁时，实施机制更加一致。建议书中还提出了试图避免滥用诉讼风险的一些解决方案，主要表现在以下问题的决策上。”^[37]

一是代表诉讼中的法律地位问题。就代表诉讼而言，建议书指出，采取此类诉讼的法律地位应仅限于特定的认证实体，符合某些法律标准的指定代表实体或公共机构。具体而言，它提到了代表实体应当满足以下条件：代表实体应为非营利性质；该实体的主要目标与受到侵犯的共同体法律授权的权利之间存在直接关系；该实体在财务资源、人力资源和法律专业知识方面应具有足够的能力，以代表索赔人行事而获得最佳利益。

二是选择加入和选择退出模式的抉择问题。建议书建议采取选择加入机制。采用选择退出制集体诉讼，法院判决对未选择退出的每一当事人都具有约束力。其优点在于能最大程度的发挥集体诉讼机制的高效性和经济性，特别是在面对大量小额索赔请求时。然而，欧盟委员会建议欧盟成员国采用选择加入制集体诉讼，即判决只对那些选择加入集体诉讼的当事人具有约束力效果。究其原因在于，欧盟委员会认为，较选择退出制集体诉讼而言，选择加入制集体诉讼更符合欧盟成员国的法律传统，因为欧盟成员国中大多数民事诉讼程序中的传统基础包括当事人处分原则，即当事人享有决定何时向法院提起诉讼和终止诉讼的权利。

三是诉讼信息传播及限制。《欧盟集体救济机制建议书》建议原告集体有权在合法范围内传播诉讼信息，但不得损害诉讼的正常进行、言论自由权、知情权以及被告的名誉和商业秘密等，传播方式不得妨碍联盟市场交易规则。^[38]诉讼信息的传播与通知送达有关。

四是诉讼与律师费用。《欧盟集体救济机制建议书》建议败诉一方当事人应当承担胜诉一方预交的诉讼费用，其具体规定根据各成员国国内法的不同可以相应调整。此外，成员国应当确保律师费用不会成为律师积极促成集体诉讼的动机，因而不应该允许收取胜诉酬金。只有在确保原告方获得充分赔偿的前提下，成员国才可以规定胜诉酬金的例外条款，并需有相应的监管规则进行规范。^[39]此规定可以避免滥用诉讼的风险。

五是资助问题。资金问题是集体诉讼的关键问题之一。通常在集体诉讼中，个人索赔价值相对较低，而诉诸法院既昂贵又耗时，如何为这些诉讼提供资金成为关键性问题。首先，可以创建特殊的基金，或者通过使用基于少量自愿捐款的集资，或者通过成功的诉讼当事人的捐款为未来的集体诉讼提供资金。其次，虽然律师的应急费用制度可以解决资金不足的问题，但建议书并不支持这一选择，根据建议书：“成员国应确保律师的报酬及其计算方法不会从任何一方当事人利益出发，不会产生任何不必要的诉讼激励。”此外，还可以考虑第三方资助。该建议书没有澄清这一概念，只要求资金实体不影响程序性决策或解决方案。第三方资助通常被认为是第三方向索赔人提供财务支持以支付其诉讼费用的做法。如果索赔成功，第三方将收到受害者赔偿金的给定百分比金额，如果案件未成功，则不收取任何费用。它的逻辑类似于美国式的风险代理，但资金来源来自第三方而并非原告的律师。

六是集体诉讼的登记。《欧盟集体诉讼救济机制建议书》建议成员国设立集体诉讼登记册。任何人可以通过电子手段和其他方式免费获取。此外，发布注册管理机构的网站应提供有关获得损害赔偿的救济途径，其中包括庭外和解的所有全面客观的信息。各成员国应在欧盟委员会的协助下努力确保注册管理机构收集信息的一致性及其互用性。^[40]

虽然很多专家期望能以指令的形式发布，但最后欧盟委员会仅发行了“建议书”。究其原因，可能是由于当前的政策情形不允许订立指令或条例。但是，此种未有约束力的共同原则建议并不能改变欧盟集体诉讼机制的现状，因为成员国没有义务实施这些原则。实际上，一些成员国可能会遵循欧盟集体诉讼救济的共同原则，而另一些成员国则可能会拒绝。因此，欧盟仍将保持集体诉讼制度各异的状态。