金融监管的发展及法律框架探讨

（一）金融监管理论的发展

政府对金融的监管最早可以追溯到1720年英国所颁布的《泡沫法案》。“南海泡沫”案和“密西西比泡沫”案促使了《泡沫法案》的颁布，标志着金融监管的开始。随着中央银行制度的普遍建立，现代金融监管理论逐渐发展。但20世纪30年代以前的金融监管理论讨论焦点仍是货币监管和银行挤兑。

20世纪30年代的大危机，证明了金融市场的不完全性，市场失灵是一种客观存在。金融监管理论也围绕市场失灵问题展开：金融市场涉及公众利益，外部性十分明显，必须通过监管与管制来减少负外部性所带来的影响；金融产品是一种公共产品，不具有排他性和竞争性，容易产生“搭便车”现象，政府需要提供稳定的金融环境来促进金融产品的供给；金融交易存在普遍的信息不对称问题，从而产生道德风险与逆向选择，降低金融交易效率，导致帕累托效率非最优，需要政府通过各种措施减少信息不对称现象；金融市场容易出现垄断、欺诈和不正当竞争问题，破坏正常的市场秩序。

在金融自由化背景下，金融监管理论主要是研究如何协调金融安全稳定与效率方面，注重金融业的特殊性及对监管的要求，并逐渐向金融风险管理方向发展。90年代以后，金融危机频发，金融自由化理论也因此受到了普遍的批评，金融监管理论主要是研究如何处理好金融稳定、繁荣与提高效率等问题。

（二）金融发展中的金融监管

1.金融发展中的政府金融监管和法律框架

金融自由化修正了具有金融抑制性质的金融管制措施，但没有及时建立起金融有效监管的框架和金融自由化所需要的法律环境，导致金融危机频发和金融动荡。已有的研究表明，金融自由化并不是单纯地放弃政府管制，而是要改变政府管制的方式和政策工具，放弃降低金融运行效率的金融抑制政策。

Walker（2000）提出了金融稳定的法律体系的10个原则，其主要内容有：法律应界定和保护私人产权；法律应维护交易自由，保证市场秩序；法律及相应规则和规范，应有益于经济交易；政府干预就在法律框架下的适度干预，防止专断和不公平行为；法律规则应反映社会文化，促进良好社会氛围的建立；法律和监管框架为金融体系的发展提供良好的支持；法律规则应鼓励创新，支持竞争，促进市场参与者合作和建立市场信心。

根据Walker的指导原则，要促使金融体系的稳定，减少危机和动荡，必须建立完善的市场经济法律框架，金融监管必须是遵守法律法规前提下的依法监管。

2.金融监管理念与监管效率(www.xing528.com)

我国目前所实行的分业经营、分业监管的模式，虽然基本适应我国分业经营的客观情况，但也存在交叉监管、监管空白等问题，不能适应金融混业经营的趋势和要求，也不能适应金融的创新和发展。由于目前的金融出现了混业经营和跨界经营的趋势，如果还实行分业监管，监管空白和监管失灵现象会越来越严重，因此，我国的金融监管应该由分业监管和机构监管向功能性监管转变，提高金融监管效率。

要提高金融监管效率，首先，必须有权威、独立、民众信任的监管主体。按照巴塞尔协议的要求，监管主体必须有操作上的独立性，不受或少受政府的影响和干扰。监管主体可以独立执行监管和处罚，在监管的执行上具有高度的权威性。其次，监管主体必须有达成监管目标所需的监管资源，包括监管机构、监管资金、监管人力资源、监管信息和监管技术等。再次，监管主体应具有有效的监管机制，能采取预见性和灵活性的监管措施，对金融组织、行为和活动能预先做出判定，并果断采取措施进行预先矫正，结合严厉的事后惩罚，防止各种金融违法行为的产生，确保金融体系的稳定。

（三）民间金融的发展与金融监管

我国民间金融的发展存在着政府和市场的两重失灵。从政府失灵角度来看，我国没有建立起民间金融监管体系；从目前的分业管理体系来看，没有监管机构对民间金融问题负责，民间金融的发展处于政府监管之外。政府即使想监管民间金融，也缺乏相应的法律法规支持，而且没有明确的监管主体和监管资源。从市场失灵角度看，民间金融目前仍处于无序发展状态，民间金融乱象丛生，风险不断累积，民间借贷危机不断爆发。相对于正规金融来讲，民间金融更需要监管，建立民间金融监管体系已经是一个十分迫切的现实问题。

要建立民间金融的监管体系，必须重点解决三个问题：

（1）将民间金融纳入市场经济法律框架，或者出台专门的民间金融法律法规，或者将民间金融纳入现有的法律体系，并做出专门性的法律规定。

（2）明确民间金融的监管主体。银监会虽然拥有监管资源，但其主要职责是对银行业的监管，在目前分业监管的体制下，银监会已经承担了繁重的银行监管任务，如果再增加民间金融的监管职能，会导致监管边界过大。地方政府成立专门的部门监管民间金融，主体能明确，虽然监管资源缺乏，但可以落实，并且，地方政府对当地民间金融发展态势比较熟悉和了解，易于因地制宜开展监管工作。

（3）落实民间金融监管资源，建立民间金融监管机制。民间金融监管资源包括分支机构、资金、人才、信息和技术，其中监管分支机构易于落实，监管资金可以在政府预算中考虑，关键是人才、信息和技术需要引进，并建立激励机制避免腐败。