食品安全企业标准制定程序及备案制度解析

（一）假冒食品与质量缺陷食品

严厉打击假冒伪劣食品的生产销售是原国家质检总局、原国家食品药品监督管理总局、原国家工商行政管理总局等相关市场监管部门近几年来的工作重点。然而对于假冒食品的概念，《食品安全法》或其他法律法规中并没有对其作出定义，因此有必要先对“假冒食品”含义有个统一的界定，以便于对涉及假冒伪劣食品案件的后续处理。我们基于食品是各种各类工业产品的其中一类为前提，参照假冒产品的概念来定义假冒食品。根据原国家质检总局的规定，所谓假冒产品，就是指使用不真实的厂名、厂址、商标、产品名称、产品标识等从而使客户、消费者误以为该产品就是正版的产品。《反不正当竞争法》中关于“混淆”的定义，与此处的“假冒”一词类似，《反不正当竞争法》第6条通过列举和兜底相结合的方式定义了混淆行为，其关键的判断标准在于经营者的行为是否会引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系，包括擅自使用与他人有一定影响的商品名称、包装、装潢等相同或者近似的标识；擅自使用他人有一定影响的企业名称（包括简称、字号等）、社会组织名称（包括简称等）、姓名（包括笔名、艺名、译名等）；擅自使用他人有一定影响的域名主体部分、网站名称、网页等；以及其他足以引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系的行为。借鉴假冒产品和混淆行为的定义，可以大致归纳出假冒食品的概念，假冒主要是商品的内容与名称不相符，如假冒产地、厂名、厂址等。假冒食品往往与伪劣食品同时出现，伪劣食品通常指质量低劣或者失去应有性能的食品。当然有的时候伪劣食品也假冒其他品牌食品进行销售，则此时既构成假冒食品又构成伪劣食品。

何为质量缺陷食品，我国现行法律同样没有给出明确的定义。根据《产品质量法》第46条的规定，所谓缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。与缺陷产品相近的一个概念是瑕疵产品，由于缺陷产品与瑕疵产品在责任性质、责任形式、责任主体、权利主体、免责条件、诉讼管辖、举证责任等方面均有所不同，因此两者的区分也经常出现在各类纠纷中，产品缺陷的实质是指产品缺乏合理的安全性，即存在危及人身、财产安全的不合理危险。瑕疵产品一般是指产品不具备应当具备的使用性能，或者所具备的性能低于明示的产品标准，但不存在危及人身、财产安全的不合理危险。对应到食品上，可以理解为质量缺陷食品是指存在危及人身、他人财产安全的不合理危险，或者不符合国家标准、地方标准的食品，因而往往属于不安全食品。在食品领域一般不讲“瑕疵食品”“缺陷食品”，而是称之为“假冒伪劣食品”，无论是假冒伪劣食品还是缺陷食品统指为“不安全食品”。

严格意义上看，假冒食品不等于质量缺陷食品，两者侵害的法益，对应的责任承担也不尽相同。质量缺陷食品通常会有毒或有害，从而对人体健康造成急性、亚急性或者慢性危害，而假冒食品不一定有毒有害，不一定对人体健康造成急性、亚急性或者慢性危害。因此执法人员在查处到假冒食品后，一方面要及时与生产厂家和当地食品药品监管部门联系，对涉案食品进行真伪——是否存在“混淆”进行鉴定；另一方面要将涉案食品进行送检，判定其是否存在危及人身、财产安全的不合理危险，有了上述两个方面的反馈结果后再对案件进行准确定性。如何追究假冒食品、质量缺陷食品的法律责任，也即行为人应当承担的是民事责任还是刑事责任，是一般民事责任还是惩罚性民事赔偿责任，在司法实践中已经有大量的判例（在本书的其他部分中也有讨论）。

对于假冒食品案件的处理，实践中有不同的观点。有一些执法人员认为，生产销售假冒食品实际上是生产销售标签虚假的食品，违反的是《食品安全法》第71条，即违反了“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定。另有一些执法人员将假冒食品定性为不符合法律、法规或者食品安全标准的食品，违反的是《食品安全法》第34条，即“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”。本案中，原告吉林省消费者协会诉称被告光复路龙昌调料行、韩某龙和王某丽多次向不特定的消费者销售假冒食用盐。上述假冒食用盐经检测属于非加碘盐，不能流入食用盐市场。原告认为被告的销售假冒食用盐的行为侵害了不特定消费者的合法权益，违反了法律相关规定，从而向其提起公益诉讼。在原告的诉求中，频繁出现“假冒”二字，但对案情仔细研读后，可以发现，本案所谓的“假冒食用盐”，实际上是用工业盐代替食用盐进行销售，由于其缺乏碘元素，导致危及广大消费者的人身安全，这与假冒产品的定义存在偏差，因此法院认为本案的涉案产品更倾向属于质量缺陷食品。由于涉案商品定性为质量缺陷食品，所以法院在对行为责任认定时适用了《消费者权益保护法》第48条的规定，该条明确了经营者提供的商品或者服务存在缺陷的，应当承担民事责任，与本案事实相对应，法院判决于法有据。

关于“假冒食品”“质量缺陷食品”“不安全食品”等概念的区分，从现有的司法实践看并没有形成统一明晰的标准。因此在面临某一假冒食品案件时，通常需要同时对食品进行检验和鉴定，根据检验鉴定的结果分别作出不同的处理，第一，若食品检验结果符合食品安全（标准），仅存在假冒正版的情形，即属于假冒食品的，则倾向于适用《商标法》《反不正当竞争法》等法律，以规范市场主体行为，维护市场竞争秩序。从消费者权益保护的角度更侧重于适用《消费者权益保护法》关于消费欺诈的法律规范；第二，若食品检验结果不符合食品安全（标准），可以归属于质量缺陷食品的，则倾向于适用《食品安全法》关于惩罚性赔偿的法律规范，使消费者获得更充分的法律救济和赔偿，保护消费者的人身健康和安全。综上，假冒食品案件和质量缺陷案件是性质不同的两类案件，实务中需要结合充分的事实和证据进行综合认定，以保证对案件准确定性和依法处理。

（二）刑事制裁与民事公益诉讼的关系

刑事制裁是指人民法院对触犯刑法，实施犯罪行为的人实施的法律制裁。刑事制裁相较于民事制裁和行政制裁更为严厉，严厉性主要体现在刑罚上。我国的刑罚可分为主刑和附加刑，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；附加刑包括罚金、没收财产、剥夺政治权利和驱逐出境。刑事制裁的对象主要包括了侵害国家利益、社会公共利益以及个人人身财产利益的行为，通常由检察机关作为公诉人，对犯罪行为人进行控诉。而民事制裁中的公益诉讼与之有异曲同工之妙，公益诉讼所保护的法益也主要包括了国家和社会公共利益，检察院在公益诉讼领域更是扮演着重要的角色。那么公益诉讼与刑事制裁到底是什么样的关系，又各自发挥着什么样不可替代的作用？

公益诉讼是指特定的机关、组织或个人，为了维护社会公共利益而请求法院追究不当行为人法律责任的诉讼活动。我国《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条规定为食品安全的司法治理提供了新的解决路径，即特定的机关、组织或个人在发现食品安全问题时，可以直接向人民法院提起诉讼，请求法院进行处理和制裁。本案被告光复路龙昌调料行、韩某龙和王某丽多次向不特定的消费者销售假冒食用盐9.45吨，上述假冒食用盐经检测属于非加碘盐，存在严重的质量缺陷，危及广大消费者的人身安全，其行为侵害了不特定消费者的合法权益，根据法律授权规定，吉林省消费者协会有权提起消费者公益诉讼。

本案的涉案当事人在被提起公益诉讼之前，长春市宽城区人民法院已经对三位被告进行了刑事制裁，判决被告人韩某龙、王某丽、韩某均触犯销售不符合安全标准的食品罪，分别判处有期徒刑并处罚金。由此可见，其涉案行为不仅仅须承担民事责任，行为违法程度已然触犯了刑法而应承担刑事责任。有学者提出，如果一个违法行为，既进行了刑事制裁，又承担了民事责任，是否属于一事再罚，违反了“一事不再罚”的原则？我们认为有必要先对一事不再罚的内涵和意义进行梳理。

一事不再罚，经常出现在行政法领域，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。一事不再罚作为行政处罚的原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。这与同一个行为同时承担民事责任和刑事责任不同。同一个行为，既承担民事责任，又承担刑事责任，是基于保护不同法益的需要。例如本案中，两种程序，分别从不同的方向恢复受损法益。刑事制裁，是出于对国家食品卫生管理制度和公民生命健康权的维护；消费者公益诉讼，是出于消费者合法权益的补偿和保障，两者是相互配合的关系，因此我们认为本案的处理并不违反一事不再罚的原则。

刑事诉讼走刑事程序，公益诉讼走民事程序，当某一不法行为侵害到社会公共利益时，检察机关应当提起刑事诉讼还是公益诉讼，还是两者同时提起？我们认为主要的衡量依据在于判断行为的社会危害程度，即该行为是否已严重到触犯刑事法律。就本案来说，被告向不特定消费者销售非加碘的假冒食用盐，食品存在严重质量缺陷却未向广大消费者作出任何说明，存在严重危及广大消费者的人身安全等损害社会公共利益，同时还严重违反了食品监管制度，破坏了市场经济秩序，触犯了我国刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪一章的有关罪名。因此达到了公益诉讼和刑事制裁启动的充分条件。正如上文分析，民事公益诉讼和刑事诉讼不是排斥的关系，而是递进的关系，符合公益诉讼启动条件的案件，如果社会危害结果足够严重，自然也能达到刑事诉讼的启动条件；符合刑事诉讼启动条件的案件，如果侵害法益涉及环境污染或消费者权益等社会公共利益的，同时也符合公益诉讼的启动条件。对于这种情况，本案的处理方式是分案分别进行，两套诉讼程序相互独立。

此外，刑事附带民事公益诉讼的诉讼模式也值得考虑和选择。最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月2日联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的诉讼权利义务等内容作出规定。该《解释》第20条规定“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理”。并由审理刑事案件的人民法院一同管辖，此种审理方式可以有效节约司法资源。上海市虹口区检察院对一起在减肥保健品中违法添加有毒、有害原料的生产销售伪劣产品犯罪案件，就依据该解释的规定提起了公益诉讼^[9]。这是上海首例在食药领域，由检察院提起的刑事附带民事公益诉讼。(www.xing528.com)

刑事附带民事公益诉讼的提起，标志着国家在食品药品领域的监管进一步加强，对于传统的公益诉讼立案难问题进行了突破，有助于在食品药品领域建立起一道更全面更有力的司法保护屏障。通过刑事附带民事公益诉讼的形式，将刑事责任与民事责任相结合，对违法行为人起到更大的震慑力，从而更好地规范食品药品领域的生产经营行为，保障广大消费者的合法权益。

刑事附带民事公益诉讼作为一项创新性诉讼制度具有节约司法资源、保护公益高效及时等优势，但同时也应注意到，在这种诉讼模式下，刑事诉讼中检察机关和被告人在诉讼能力方面的不对等地位极易延伸到民事公益诉讼中，造成被告人最后实际承担的民事责任超出法定范围的隐性风险。由于检察机关在刑事附带民事公益诉讼中会涉及两种诉讼，一是刑事诉讼，二是民事公益诉讼，刑事诉讼和民事公益诉讼是两种性质不同的诉讼，需要在一个庭审中实现紧密衔接、自然过渡和合理分离。在刑事附带民事公益诉讼中，出席法庭的检察官往往兼具公诉人、公益诉讼起诉人和法律监督者等多重身份，很容易影响到被告的诉讼权利，特别是民事诉讼领域诉讼权利的正当行使，因此需要相关的法律法规或政策对检察机关的权利义务，诉讼程序的特殊处理进一步明确和规范，以实现审判的客观公正。

（执笔：鲍丹丹，盛利）

【注释】

[1]案件来源：【法宝引证码】CLI.C.9656481.

[2]《药品经营许可证管理办法》第四条：按照《药品管理法》第14条规定，开办药品批发企业，应符合省、自治区、直辖市药品批发企业合理布局的要求，并符合以下设置标准：
（一）具有保证所经营药品质量的规章制度；
（二）企业、企业法定代表人或企业负责人、质量管理负责人无《药品管理法》第76条、第83条规定的情形；
（三）具有与经营规模相适应的一定数量的执业药师。质量管理负责人具有大学以上学历，且必须是执业药师；
（四）具有能够保证药品储存质量要求的、与其经营品种和规模相适应的常温库、阴凉库、冷库。仓库中具有适合药品储存的专用货架和实现药品入库、传送、分拣、上架、出库现代物流系统的装置和设备；
（五）具有独立的计算机管理信息系统，能覆盖企业内药品的购进、储存、销售以及经营和质量控制的全过程；能全面记录企业经营管理及实施《药品经营质量管理规范》方面的信息；符合《药品经营质量管理规范》对药品经营各环节的要求，并具有可以实现接受当地（食品）药品监管部门（机构）监管的条件；
（六）具有符合《药品经营质量管理规范》对药品营业场所及辅助、办公用房以及仓库管理、仓库内药品质量安全保障和进出库、在库储存与养护方面的条件。
国家对经营麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、预防性生物制品另有规定的，从其规定。

[3]《药品经营许可证管理办法》第五条：开办药品零售企业，应符合当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要的要求，符合方便群众购药的原则，并符合以下设置规定：
（一）具有保证所经营药品质量的规章制度；
（二）具有依法经过资格认定的药学技术人员；
经营处方药、甲类非处方药的药品零售企业，必须配有执业药师或者其他依法经过资格认定的药学技术人员。质量负责人应有一年以上（含一年）药品经营质量管理工作经验。
经营乙类非处方药的药品零售企业，以及农村乡镇以下地区设立药品零售企业的，应当按照《药品管理法实施条例》第15条的规定配备业务人员，有条件的应当配备执业药师。
企业营业时间，以上人员应当在岗。
（三）企业、企业法定代表人、企业负责人、质量负责人无《药品管理法》第76条、第83条规定情形的；

[4]药品临床试验管理规范。

[5]案件来源：【法宝引证码】CLI.C.9894745.

[6]《反不正当竞争法》第六条：经营者不得实施下列混淆行为，引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系：
（一）擅自使用与他人有一定影响的商品名称、包装、装潢等相同或者近似的标识；
（二）擅自使用他人有一定影响的企业名称（包括简称、字号等）、社会组织名称（包括简称等）、姓名（包括笔名、艺名、译名等）；
（三）擅自使用他人有一定影响的域名主体部分、网站名称、网页等；
（四）其他足以引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系的混淆行为。
②《商标法》第六十七条：未经商标注册人许可，在同一种商品上使用与其注册商标相同的商标，构成犯罪的，除赔偿被侵权人的损失外，依法追究刑事责任。
伪造、擅自制造他人注册商标标识或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识，构成犯罪的，除赔偿被侵权人的损失外，依法追究刑事责任。
销售明知是假冒注册商标的商品，构成犯罪的，除赔偿被侵权人的损失外，依法追究刑事责任。

[7]杜万华：《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2016年版。
值得注意的是最高人民法院在2015年1月发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险.恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”明确将赔偿损失之诉作为公益诉讼的请求权之一。

[8]案件来源：【法宝引证码】CLI.C.9656481.

[9]2018年5月3日，虹口区检察院以生产、销售伪劣产品罪对被告人张某提起刑事公诉，并根据司法解释对张某提起刑事附带民事公益诉讼。