反思慕尼黑惨案：重要的教训

慕尼黑惨案充分显示了在大型活动中，由于活动影响的广泛性、人员复杂性，基于扩大影响性的目的，恐怖袭击发生的可能性更大。美国兰德公司的反恐专家布莱恩·莱金斯（Brian Lenkins）认为：“恐怖分子不仅追求更多人的死亡，他们还想要更多人看到他们的行为。”[2]慕尼黑惨案对我们来说是一个惨痛又值得借鉴的教训。

（一）大型活动与恐怖主义

现代奥运会已不仅仅是世界上规模最大、参赛国家最多、竞赛项目最全的体育盛会，同时也是资金投入最多、受关注程度最大、影响最深远的国际性活动之一。而且奥运会本身极具新闻价值，一旦有恐怖事件发生，必然会成为媒体关注的焦点，从而使恐怖效应扩大化。这些特点决定了奥运会易成为恐怖袭击的目标。因此，每个举办国都不惜投入巨大的人力、财力、物力来进行奥运安保工作。[3]

在慕尼黑惨案中，运动员在奥运村进进出出都不需要出示身份证，奥运村的围墙是只有2米高的铁栅栏，一般人都可以轻易翻过以进入奥运村，巡逻人员也没有配备任何武器，警惕性也十分松散，这一切都直接导致了“黑色九月”行动的成功。

1988年汉城奥运会，举办方投入了大量人力物力，并制定了各种严密的保安措施。首先，奥运会组委会同36个国家的情报部门交换情报，将恐怖分子名单输入电脑随时待查，以阻止这些人在奥运会期间蒙混入境。组委会还特意请来1972年负责慕尼黑奥运会安全工作的慕尼黑警察局前局长介绍慕尼黑奥运会流血事件的经过，从中吸取教训。韩国政府制定了出入境管理等26个方面的对策，组织了随身保护队、场馆警卫队、运动员村警卫队等16支队伍，并参考其他国家为奥运会制定的特别法，颁布了《维护奥运会和平法》。在奥运会开幕的前两个星期，有情报说有人企图炸掉中国和苏联运动员乘坐的飞机，以制造恐慌，并嫁祸于韩国，还有情报说20余名恐怖分子准备向参加奥运会的美国和以色列运动员下手。对此，韩国安全部门都做好了准备，对92架社会主义国家的飞机采取了特别安保措施，将它们停放在特别的停机场，昼夜巡逻警戒，并用仪器和能识别爆炸物的警犬对飞机实行了彻底检查；此外，韩国还对15个社会主义国家以及12个国内正发生冲突的国家的参赛选手实行了特殊保护。

进入20世纪90年代以来，随着地区安全形势的恶化和恐怖活动的猖獗，各类大型体育赛事组织者更是将安全问题提到了前所未有的高度。1994年，美国为迎接世界杯足球赛，加大了安全力度。用目击者的话说：采取的安全措施，听起来像是为打仗而非为运动比赛准备的。

2001年11月和12月，专门负责美国盐湖城冬奥会安全保卫工作的工作组在内华达州一个由政府资助的军营进行了训练。训练的内容包括一切能够想象到的突发事件：拖车冲撞电线、扣押人质、生物武器袭击、袭击核电站等。为了保证运动员、观众和当地居民的安全，美国人甚至调用了在反塔利班武装战斗中运用的一些高科技武器。共有5100名武装人员、7000名警力和2100名消防和急救医护人员专门负责冬奥会约2300平方公里范围内的安全工作。此外，当地的商业团体还雇用了6000多名私人保安。

2002年韩日世界杯足球赛更是将安全准备工作放在首位。在比赛前，人们看到的是铺天盖地的关于安全准备的报道和实战演习。2004年雅典奥运会投入的安保费用为12亿美元，是慕尼黑奥运会的600倍。

（二）反恐信息的收集——反恐与人权保护

联邦德国警方没有得到恐怖分子的详细资料，他们不知道恐怖分子的模样，根据艾哈迈德·图尼的报告，他们错误地认为只有不到5个恐怖分子，但其实恐怖分子一共有8人，而警方当时只在机场布置了5名狙击手进行伏击，结果行动失败。(www.xing528.com)

在反恐战争中，高效的情报工作是反恐战争取得胜利的关键性因素。通过情报可以追踪恐怖分子的行动，及时做好预警工作，精确掌握恐怖分子的动向，从而降低发生恐怖事件的概率与风险。[4]许多学者认为现今的诸多反恐立法侵害了公民的个人权益，如自由权等。1789年法国的《人权与公民权利宣言》第1条即宣布：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的”。尽管如此，为加强对国际恐怖主义的防范和查处力度，《美国爱国者法》赋予行政执法部门羁押外国人的新的、几乎是无限的权力，扩展了联邦执法部门在刑事侦查活动方面的权力范围，降低获取搜查与扣押令的门槛，使其侦查活动更具自主性，使其可以大肆地搜查、扣留、逮捕、审讯自认为有恐怖嫌疑的人。[5]

就我国而言，我国在2009年颁布的《侵权责任法》才首次在立法中明确了“隐私权”。在反恐信息的收集上，个人信息仍然存在较大的泄露风险。以恐怖袭击发生为分界点，可以将反恐活动区分为防范恐怖袭击发生和追究制造恐怖袭击的恐怖分子责任两类。[6]人权保护的风险主要存在于前者，即通过各种信息渠道获得情报，进行分析以求在恐怖活动发生前控制或消灭恐怖分子。其中，无数的个人信息、财产状况或其他隐私都汇聚其中，显然这种的信息收集不可能也难以获得每个人的授权，一旦信息被用于反恐外的其他用途，有可能对公民造成不可逆转的伤害。

因此，在反恐信息收集方面，我们在尽可能收集反恐需要的信息，打击恐怖主义的同时，也应当注意，一方面，在信息的授权上，应当由现有的公安机关自行授权在一定程度上转变为司法授权或检察院授权；另一方面，在监管和救济渠道上，应当加强人大、检察院对公安机关信息收集行为的监督，畅通反恐信息致损的救济渠道。

[1][美]哈里·亨德森：《全球恐怖主义：完全参考指南》，贾伟等译，中国社会科学出版社2003年版，第50-51页。

[2]Brian Lenkins早年认为恐怖分子追求更多人看到暴行（并感到恐惧）超过追求（恐怖袭击）造成的死亡人数，但随着“9·11”后的数据研究显示，恐怖分子现今不仅追求更多人的关注，也追求恐怖袭击造成的死亡人数。

[3]岳虹：“全球化背景下的城市反恐——以奥运安保为例”，华东师范大学2009年博士学位论文。

[4]李本先、梅建明、李孟军：“我国反恐情报及预警系统框架设计”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2012年第4期。

[5]张宗亮：“反恐立法之价值取向——以人权保障为视角”，载《东岳论丛》2006年第4期。

[6]刘铭：“大数据反恐应用中的法律问题分析”，载《河北法学》2015年第2期。