不妥协原则的域外观察：论争与实践观点

事实上，对恐怖主义的不妥协原则是当今绝大多数国家的立场。除了我国之外，国外也有一些国家在立法中规定了该原则，如《俄罗斯联邦反恐怖主义法》第2条规定的反恐原则之一就是：绝不向恐怖分子政治妥协。另外，许多国家虽然在立法上没有作出明确规定，但政府公开宣称奉行对恐怖主义的不妥协原则，例如美国、英国、以色列等。

尽管多数国家都采取对恐怖主义不妥协的原则，但在某些特殊类型的恐怖主义事件中，是否严格坚持这一原则，实际上存在很大的争议，各国的具体做法有所不同，甚至于一国在不同时期、在个案的处理上也不尽相同。这主要是针对劫持人质的恐怖主义事件（以下简称人质事件）。“劫持民航客机、占领外交使领馆、绑架政要或外国游客等恐怖活动事件是最常见的几种人质事件。在人质事件中，恐怖分子总是以人质的生命安全为筹码，迫使政府与其进行谈判，企图要挟政府答应其要求（如释放被关押的恐怖分子、勒索巨额钱财、迫使政府停止反恐怖行动等）”。[40]1979年12月通过的《反对劫持人质国际公约》，对劫持人质行为是这样定义的：“任何人如劫持或扣押并以杀死、伤害或继续扣押另一个人为威胁，以强迫第三方，即某个国家、某个国际政府间组织、某个自然人或法人或某一群人，作或不作某种行为，作为释放人质的明示或暗示条件，即为犯本公约意义范围内的劫持人质罪行。”并非所有的劫持人质行为都属于恐怖主义活动，但劫持人质无疑是恐怖主义常见的策略和手段之一。回顾历史上发生的著名的恐怖事件，不少都表现为劫持人质的形式，如1972年奥运会期间以色列运动员被劫持的“慕尼黑惨案”，1979年美国驻伊朗大使馆被占领的“德黑兰人质事件”，2002年“莫斯科歌剧院人质劫持事件”，2004年俄罗斯“别斯兰人质事件”，等等。近年来，全球范围内的恐怖主义更多地表现为武装袭击、自杀式袭击等方式，大规模的人质劫持事件有所减少，但仍时有发生，如2014年12月15日发生在悉尼某咖啡馆的人质事件，2015年8月7日发生在马里某酒店的人质事件等。

政府在遭遇人质劫持的恐怖主义事件时，往往陷于进退维谷的艰难境地。正如有学者指出，在反劫持战略中，妥协还是强硬，事实上是困扰着绝大多数国家的一个两难选择。[41]不妥协原则要求政府对恐怖分子采取强硬立场，但这必然加大人质的安全风险；而保护和解救人质，也是政府的责任。《反对劫持人质国际公约》第3条规定：“……缔约国，应采取它认为适当的一切措施，以期缓和人质的处境，特别是设法使人质获得释放……”1987年联合国通过的一项决议不仅谴责了所有劫持人质的行为，而且要求政府采取一切的必要措施解救人质。实践中，究竟是武力营救还是通过谈判方式解决，政府面临艰难选择，而不管如何选择与行动，都有可能招致舆论的非议和指责。正如有学者指出：“如果政府为了解救人质答应了恐怖分子的条件，这说明它无力保护社会免受恐怖分子的讹诈；如果它拒绝与恐怖分子做交易，并且人质受到了伤害，人们就会指责它无力保护民众生命安全；如果它试图通过武力解救人质，就有可能在期间误伤人质，从而显得政府无能。”[42]尤其是在人质数量众多、社会关注度较高的情况下，政府更是承受着极大的压力和考验。

关于政府在人质事件中是否可以和恐怖分子进行谈判，乃至作出一定的妥协，存在截然对立的意见。一种意见持坚决反对的态度，认为政府不应与恐怖分子进行任何谈判，更不能做任何交易与让步。其理由是：进行谈判本身意味着认可了对方的对等地位，这将赋予恐怖组织不应有的地位和声望；政府在遭受威胁的情形下开展谈判会导致声誉受损；在谈判中有可能作出不必要的让步，这将对恐怖活动起到鼓励作用。另一种意见则认为，任何情况下都拒绝与恐怖分子谈判的一刀切的做法是错误的，谈判并不意味着认可对方的行为及价值观，不会赋予恐怖组织的合法性地位；人质的安危应当优先考虑，只要有一线机会解救人质，谈判就应该进行，如果政府置人质的生命于不顾，将面临道义和政治层面的双重困境；谈判也不必然导致对恐怖分子妥协和纵容的结果，通过训练有素的谈判人员参与谈判，可以把谈判的副作用降至最小；即使恐怖分子的要求根本无法接受，谈判不存在达成协议的可能，通过谈判过程也可以了解劫匪的相关情况并争取时间，配合武力营救行动。

从各国反恐实践看，对上述问题实际上也存在不同的做法。一些国家采取绝对的强硬措施，完全拒绝与恐怖分子进行接触和谈判，但是有可能付出沉重的代价。例如，在1972年慕尼黑奥运会期间，巴勒斯坦“黑色九月”恐怖组织闯入奥运村以色列选手驻地，当场杀害了2名代表团成员，并将另外9名成员扣为人质。一开始联邦德国试图以妥协的方式解决问题，但是以色列坚决拒绝妥协，理由是做出妥协会使全世界的犹太人陷入危险之中。联邦德国警方只得在被动的情况下发起突袭，最终造成人质全部死亡。有观点认为，这种绝对强硬的立场，尽管在当时可能招致严重的损失，但是从长远看是值得肯定的，因为政府的决不妥协态度会使得恐怖势力的图谋落空，再制造类似事件的动机就会减弱甚至消失，因为他们会觉得这样做是徒劳无功的。但是，强硬立场是否真的取得了这样的效果，缺乏实证研究的证明，事实上也很难加以证明。(www.xing528.com)

多数国家在面临人质事件时，对不妥协原则的适用都表现出一定的灵活性，不是采取绝对的不接触、不谈判、不让步的做法，而是根据个案的具体情况采取相应的危机化解措施。即使素以强硬闻名的以色列，在一些人质事件中也采取了谈判的做法。例如在2002年的伯利恒圣诞教堂事件中，巴勒斯坦武装分子将160名人质扣押在该教堂中，在长达39天的劫持事件中，以色列危机谈判小组与劫持者进行了反复的谈判，最终达成了解决方案，避免了大规模流血事件的发生。当然，这个事件有相当的特殊性：首先，被扣押的人质绝大多数都是巴勒斯坦平民，并非以色列人；其次，伯利恒圣诞教堂是犹太教和基督教的圣地，背后牵涉敏感的宗教因素，以色列不得不采取相对灵活的态度来解决该事件。在近年的一些人质事件中，以色列也表现出较为灵活的态度。如在2011年，以色列用1027名巴勒斯坦人交换被伊斯兰抵抗运动（哈马斯）囚禁5年之久的士兵吉拉德·沙利特。再以美国为例，美国政府一直公开宣称“决不与恐怖分子谈判”，其背后的逻辑与理由是，恐怖分子一旦通过谈判获得回报，就会更加在意人质作为谈判筹码的价值，进而对其他美国目标构成更严重威胁。但在应对恐怖主义的实践中，美国实际上并没有将这一原则贯彻始终。在1979年底发生、持续到1981年初才解决的德黑兰事件中，美国政府就曾通过瑞士等第三国政府公开寻求谈判，而最终的解决也是以美国向伊朗做出一定的让步为条件的。在1985年的美国环球航空公司被劫持事件中，时任美国总统里根公开表示绝不与恐怖分子谈判，但实际上他向以色列施加了压力，迫使其释放什叶派囚犯以换取美国人质。在1986年的伊朗门事件中，里根总统为解救黎巴嫩真主党劫持的美国人质，决定向伊朗秘密出售武器，该做法被曝光后成为丑闻。“9·11”事件后，美国对待恐怖主义的态度更为强硬，不妥协、不谈判原则得到进一步的强调和奉行。但近年来，该原则又有松动的迹象。2014年5月31日，时任总统奥巴马宣布，为争取被俘士兵鲍·伯格达尔获释，打算释放古巴美军关塔那摩监狱里的5名塔利班囚犯。据说，奥巴马政府为争取伯格达尔获释，几年前就开始与被认定“恐怖组织”的塔利班开始某种程度的接触。美国有线电视新闻网（CNN）军事分析师、退役将军詹姆斯·马克斯说，虽然美国在公开场合一直坚持不和恐怖分子谈判，但“我们已经和任何形式的坏家伙有过接触，包括塔利班”，而且成功地“游走在这一立场的边缘”。奥巴马的换囚决定引发了很大的争议。一些国会议员质疑，该决定违背了美国政府长期以来坚持的“不谈判原则”，换囚做法可能会提升塔利班的影响和实力，还将让全球恐怖组织更加意识到俘虏美军士兵的价值。[43]此外，西班牙政府与巴斯克分裂组织“埃塔”（ETA）、英国政府与爱尔兰共和军，也都曾有谈判的经历。

在具体人质事件的处理中，各国在谈判中的尺度把握是有差别的。有的国家在一些人质事件中迫于各种压力，会做出比较大的让步。例如，2007年发生的韩国基督教传教士及义工被塔利班成员劫持事件中，塔利班组织提出韩国军队撤出阿富汗的要求。韩国政府与塔利班组织就人质问题进行多次谈判。最终，迫于韩国民众的强大舆论压力，韩国政府同意撤军，塔利班随之释放了所有人质。有人曾透露韩国为使19名韩国人质获释，支付了2000多万美元赎金，但遭到韩国外交部矢口否认。释放韩国人质后，塔利班宣布获得了一场胜利，并表示以后仍会持续进行绑架外国人质活动。可见，过分妥协的做法有着明显的副作用。当然，该事件有着复杂的国际、国内的背景，韩国政府被迫向塔利班让步，不仅是基于人质安危的考虑，还受到了国内民意的左右。

有的国家在人质事件谈判中，在保持核心原则问题不妥协的前提下，会在其他方面做出一定的让步，以争取达成营救人质、化解危机的目标。典型事例如1972年12月的曼谷事件。4名“黑色九月”成员占领了以色列驻泰国大使馆，要求以色列释放阿拉伯游击队员。经过18小时的谈判，泰国谈判人员在作为调停人的埃及大使的调解下，说服恐怖分子放弃原来的要求，将安全离开泰国作为释放12名人质的条件。这一处理模式被称为“曼谷解决方案”，得到普遍的肯定，但也有人质疑，认为这种让恐怖分子逍遥法外的做法并非理想方案。诚然，抓捕恐怖分子并让人质安全获救是最理想的解决方案，不过，面临复杂、紧迫、瞬息万变的人质事件，面对顽固、残忍、狡诈的恐怖分子，达成这样的理想解决方案极其困难，很多情况下几乎是不可能的。

还有的国家在处理某些人质事件中，只是把谈判作为一种战术手段，政府并无意向恐怖分子妥协，谈判目的在于了解敌情，赢得时间，为发动武装解救行动创造机会和条件。例如1996年发生的日本驻秘鲁大使馆被劫持事件。1996年12月17日，正在举行招待会的日本驻秘鲁大使馆被图帕克-阿马鲁革命运动武装分子占领，与会400多人被扣为人质，劫持事件持续达126天。1997年4月22日，秘鲁军警发起突袭，14名武装分子被全部击毙，人质被全部解救，只有一名伤者死于心脏病发作。这一武装营救行动被誉为反恐实践中的经典成功案例。当时，劫匪占领使馆后提出了两个要求，即释放在监狱的同伙、修改政府的经济改革政策。这两个要求显然是政府不可能接受的。但当时秘鲁政府并没有拒绝同恐怖组织展开谈判，而是采用了借助谈判以拖待变，积极进行武装营救的策略。除了允许劫匪前往其他国家外，政府不答应任何条件，并通过大主教、国际红十字会、前人质等与劫匪不断进行谈判，以赢得时间。长期的僵持导致劫匪疲惫不堪，也放松了警惕，从而为解救行动的成功提供了可能。也有一些失败的反劫持行动中，政府一味坚持不谈判、不退让的立场，仓促发动强攻，结果造成惨重损失，引发社会的不满和批评。例如2004年俄罗斯的别斯兰人质事件，2013年阿尔及利亚的天然气厂人质事件等。在这些人质事件中，恐怖组织都提出政府无法答应的政治要求，但是如果政府把谈判作为一种战术方案，利用其对武力解救进行掩护，完全有可能减少武装行动中的人员伤亡。