总体国家安全观下的反恐对策思考

从总体国家安全观出发，我们应当从国家安全整体战略的高度去看待和把握反恐问题，应当在理性认识恐怖主义成因、现状及趋向的基础上，用系统思维和辩证思维来思考和设计反恐对策。事实上，自从总体国家安全观提出以来，针对新形势下恐怖活动的态势和动向，我国的反恐对策已经开始转型升级，朝着更加合理的方向调整和变化。无论是从中央领导关于反恐问题的系列讲话和指示，还是从中央到地方出台的有关反恐的政策、举措等方面，我们都可以感受到反恐对策的变化和改进。尤其是《反恐法》的颁布，对反恐的方针、基本原则和具体制度作了系统性规定，鲜明地贯彻和体现了总体国家安全观的精神和理念。通过仔细梳理和研读，笔者将我国反恐对策的调整和变化概括为以下几个方面：

（一）确立综合反恐观：从以惩治为重点的反恐走向以治理为中心的反恐

现代犯罪学理论认为，犯罪原因是多因素构成的一个系统，犯罪是多因素交互作用的产物。恐怖主义犯罪不是单一因素导致的结果，其成因较之普通犯罪更为复杂，牵涉政治、经济、文化、民族、宗教等多种因素，且同一些国际因素密切关联。对恐怖主义犯罪的严厉打击是非常重要的，但是仅靠严打不能根治恐怖主义，过分看重严打的作用，忽视其他反恐措施的跟进与配合，反恐的效果很难持久，甚至会导致一些副作用。以美国为首的西方国家在“9·11”事件后发动反恐战争，出现了越反越恐的结果，就是前车之鉴。我国在反恐对策的设计上，吸取、借鉴了国内外反恐实践的经验、教训，逐步确立了综合反恐战略，着力采取多元举措，从源头上治理恐怖主义。例如，2014年以来，在对恐怖犯罪进行严打同时，新疆地区还开展了一系列具有治本意义的措施，如在全区范围内发动了“去极端化”宣传教育工作，并组织数十万干部驻村开展“访民情、惠民生、聚民心”活动。这些治理措施对改善基层民生、促进民族团结与宗教和谐起到了积极作用，有力配合了反恐维稳工作。新疆以外的其他省区也都根据中央的统一部署，大力推动反恐宣传教育，强化反恐能力建设，完善防范措施。这说明我国正从以惩治为重点的反恐策略走向以治理为中心的反恐策略，把反恐纳入社会治理的层面予以通盘考虑，通过不断改进社会治理，提升应对恐怖主义的能力。新出台的《反恐法》总则第4条明确规定：“……综合施策，标本兼治，加强反恐怖主义的能力建设，运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作”。这表明综合反恐观得到立法确认。需要指出，确立综合反恐观，对恐怖主义采取综合治理、标本兼治的策略，并不否定打击和惩治的重要作用，只是强调严打仅仅是反恐治理的一个方面，而非全部。在综合反恐观视野下，司法惩治乃至必要情形下的军事打击仍是其中重要环节，尤其在暴恐案件频发、恐怖势力气焰嚣张的情况下，严打作为治标手段同治本措施同等重要。另外，须认识到反恐的综合治理是长期性的工作，需要常抓不懈，而且文化、教育一类的柔性治理措施，其效果不是立即显现的，对此必须保持足够的战略定力，不能因为短期内不能见效或者因为个案而失去信心，放弃努力。

总体国家安全观要求既重视发展问题、又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。以治理为中心的综合反恐观，应当体现这一思路，处理好发展与安全的关系。“经验表明，极端主义，无论是民族主义还是极端主义，往往能够在贫穷人口中间找到市场。贫穷人口往往较之富裕人口更容易被极端主义动员，并且容易走向暴力”。[35]尽管贫穷不是单一原因，但不可否认，我国西北边疆地区极端主义猖獗与暴恐活动多发，同经济落后与贫穷人口较为集中不无关联。而暴恐活动频发，又干扰了经济发展，影响了人民生活水平的提高。在强力反恐同时，不能忽略发展经济、改善民生。反恐有助于为经济发展提供良好社会环境，而经济发展对于反恐亦具有促进意义。

（二）确立法治反恐观：从以政策为主导的反恐走向以法治为基础的反恐

党的十八届四中全会提出了贯彻落实总体国家安全观、加快国家安全法治建设的要求。随着《国家安全法》《反恐法》等相继出台，我国的国家安全法律制度体系初步形成。与此相适应，反恐斗争应当确立法治反恐观，实现从以政策为主导的反恐走向以法治为基础的反恐。习近平总书记曾指出，反恐要“高举社会主义法治旗帜”。在全国推进依法治国的背景下，反恐斗争必须在法治框架内推进，要善于运用法治思维和法治方式进行反恐。法治反恐已经上升为立法原则。《反恐法》第6条第1款规定：“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。”在反恐问题上存在一种观点，即认为恐怖主义是人类的公敌，挑战社会的底线，因此反恐可以突破法律限制，可以不讲程序，不讲权利，对涉恐人员只能严厉惩处。这种观点是不能成立的，对反恐实践也是有害的。权利保障、正当程序等是现代法治的精髓，不能因为恐怖主义的极端危害就放弃法治的基本原则与价值。当然，基于恐怖主义极大的危险性与反恐的现实需要，有必要在法律上对反恐设置一些不同于普通犯罪的特别规定，这些规定可以对法律中的某些规则有所突破，但其必须得到立法的确认，而不能游离于现行法律体系之外。事实上，当前许多国家在反恐以及打击有组织犯罪方面都有一些特别的法律规定，形成了所谓的双轨制或“一法两制”的立法格局，我国也是如此。例如，2012年修订后的刑事诉讼法，在管辖、律师会见、监视居住、侦查措施、证人保护、违法所得没收等方面，对涉恐犯罪的诉讼程序都有特别规定；2015年通过的《刑法修正案（九）》将涉及恐怖主义、极端主义的一些预备行为、帮助行为独立成罪，较之普通犯罪降低了入罪门槛，使反恐刑事法网更加严密。在《反恐法》中，类似的特别规定不少，如总则规定的反恐不妥协原则、第30条规定的对出狱后的恐怖主义罪犯和极端主义罪犯的安置教育、第53条规定的对恐怖嫌疑人员的约束措施等。反恐实践应力求在安全、自由与人权诸法律价值之间实现平衡。尽管面对恐怖主义的巨大威胁，安全价值应当优先考虑，但这不意味着对其他价值的放弃。

（三）确立常态反恐观：从应急性的反恐走向常态化的反恐

国际国内各种因素的交互作用，决定了恐怖主义的威胁不可能在短期内消除，反恐斗争具有长期性和艰巨性。因此，需要确立常态反恐观，从应急性的反恐走向常态化的反恐。常态反恐观主要有三层含义：

第一，政府应当理性地应对恐怖主义的威胁。对恐怖活动既不能反应不足，也不能反应过度。“恐怖主义是非常真实、主要的威胁，但是在进行反恐怖主义时，代价高昂的过度反应也会成为非常真实的主要威胁。……恐怖主义的目标国需要学习在不过度反应的情况下，如何进行反抗和控制威胁”。[36]各级政府应构建反恐工作的常态机制，不断推进反恐能力建设，扎实做好日常的防控工作。要改变那种恐怖事件发生后被动应对、局势一旦缓和又松懈下来的局面。

第二，培育民众对待恐怖活动从容淡定的社会心理。要引导民众正确看待恐怖主义的成因以及反恐斗争的长期性，既要使民众树立忧患意识、防范意识；又要增强其对于反恐斗争的信心；既要杜绝轻视麻痹思想，又要避免过度恐慌。(www.xing528.com)

第三，媒体在涉恐事件的报道中应慎重把握有关界限和尺度。在引导社会舆论、培养国民良好心态方面，新闻媒体负有重大责任。而关于恐怖事件的报道，媒体面临着前所未有的考验。在大多数恐怖事件背后，恐怖分子都追求最大的轰动效应，意图摧毁公众的信心，最大程度地制造社会恐慌，引发社会混乱。如果媒体关注度过高、报道频率过大、报道的角度与尺度拿捏不准，可能正中恐怖分子下怀，起到为恐怖活动推波助澜的作用。当然，如果人为地封锁消息，不仅有违客观、真实、及时的新闻规律，损害公众的知情权，而且也会对反恐工作带来负面影响。尤其是在当今这样的“全媒体时代”，任何普通人或组织都可以借助信息网络发声，如果主流媒体保持沉默，不实信息乃至谣言就会占领舆论阵地。所以，针对恐怖事件报道的特殊性，媒体在坚持新闻工作一般规律的前提下，应当确立一套具有针对性的规则和要求，更好地体现媒体在反恐斗争中的社会责任。《反恐法》第63条对涉恐信息的发布途径、报道要求等作了专门规定，这是基于重大公共利益而对媒体报道进行的合理管控，不仅是必要的，也符合国际通例。

（四）确立全民反恐观：从主要依靠国家力量反恐走向国家与社会协力反恐

长期以来，我国的犯罪应对模式主要依赖国家刑事司法力量的作用，在日益开放的现代社会中，这一模式运行成本高而效果有限的弊端日益显现。我国犯罪治理的未来方向，应是国家与社会合作共治，激发社会力量在犯罪治理中的积极作用。[37]在恐怖主义犯罪治理方面，社会力量的参与更是必要和迫切的。如前所述，当前恐怖活动出现分散化、松散化、随机化、隐蔽化等趋向，无疑加大了防范和打击的难度，给国家专门力量的反恐工作带来巨大挑战。在此情形下，“全民反恐”理念应运而生。所谓全民反恐，就是在反恐工作中，在发挥国家专门力量主导作用的前提下，最大程度地激发和鼓励民众的参与，形成官民一体、协力应对反恐的格局。只有这样，方能有效应对恐怖主义的挑战。正如习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出，反恐工作要“大力提高群防群治预警能力，筑起铜墙铁壁，构建天罗地网”。《反恐法》总则明确规定了“专门工作与群众路线相结合”的反恐工作基本原则；该法第74条还对反恐社会力量的建设作了专门规定。

民众参与反恐的途径是多样的，如举报涉恐线索信息、参与群防群治、配合有关机关的调查、处置、协助对涉恐罪犯及接受安置教育人员的帮教等。为了鼓励民众积极、有效参与反恐，首先要加强对公民的反恐教育。当前，我国民众普遍欠缺对恐怖主义的认识、反恐防恐意识及应急自救等能力，这是制约民众参与水平的瓶颈因素。为此，《反恐法》对反恐宣传教育做了专门规定，明确了有关部门、单位的职责，关键在于落实到位，真正把民众的参与热情和积极作用发挥出来，为反恐工作营造良好的社会基础。

（五）确立全域反恐观：从局部地区反恐走向疆内与疆外、境内与境外、网上与网下一体化反恐

全域反恐观指通过拓展反恐的空间范围，最大程度压缩恐怖主义的生存空间。具体而言，从空间视角看，反恐要实现三个方面的一体化：

一是疆内与疆外的一体化。2013年后，我国遭受恐怖袭击的地区从新疆扩展到疆外，反恐已成为全国性的斗争。尽管新疆仍然是反恐的主战场，但其他地区决不能忽视反恐工作，反恐能力建设与安全防范工作必须持之以恒。尤其是近年来我国高铁、地铁等现代化交通设施建设突飞猛进，恐袭风险源诸多，安保压力增大，应当未雨绸缪，不断提高应对恐怖主义的防范意识与防控能力。另外，虽然城市一直是恐怖袭击的重点目标，但随着城市安全防范能力的不断提高，不排除恐怖主义向农村地区、偏远地区渗透的可能性，而这些地区安保资源与防范能力相对薄弱，今后在反恐能力建设方面需要加大投入。

二是境内与境外的一体化。总体国家安全观要求既重视自身安全、又重视共同安全，不仅要从一国本身出发考虑安全状态，还要从世界全局出发，考虑国与国在维护各自安全中的相互关系，寻求与其他国家的交流合作。在恐怖主义肆虐全球、全人类面临威胁的情形下，反恐成为各国的共同利益与重大关切；同时，由于恐怖主义的国际性与跨境流动特点，凭借一国之力很难打赢反恐斗争。就我国而言，当前的恐怖主义现象也绝非孤立存在，同境外势力也有千丝万缕的联系，所谓“境外有种子，境内有土壤，网上有市场”。因此，在加强国内反恐力量的同时，必须有反恐的全球视野，走开放的反恐之路，一方面，需要不断强化反恐的国际合作。习近平总书记曾多次提及反恐国际合作的重要性：“要并行推进国内国际两条战线，强化国际反恐合作。要充分发挥联合国的主导作用，组成反恐统一战线，进一步加强反恐合作。”另一方面，为了有力维护我国日益增多的海外利益，以及出于国际反恐合作的需要，我国反恐力量必要时可出境执行反恐任务。《反恐法》第71条对此作了原则性规定。如何有效执行境外反恐任务，将是未来我国反恐能力建设的重要内容。

三是网上与网下的一体化。伴随网络恐怖主义的兴起，反恐不再局限于传统的物理空间，网络成为反恐第二战场。对于网络反恐必须高度重视，从立法、机制、技术等层面，都要加以改进和完善，以适应网络反恐的需要。《反恐法》第18条和第19条专门针对网络反恐作出规定，明确了电信业务经营者、互联网服务提供者以及政府相关部门的责任。在合理、有效地管理网络空间，阻断恐怖主义、极端主义网上传播路径的同时，要善于利用信息网络技术，使其服务于反恐斗争。近年来，大数据技术飞速发展，一些国家在反恐活动中开始利用大数据技术，取得了明显成效。我国应当借鉴国外的有益经验，努力培养一批熟悉大数据技术和反恐知识的数据挖掘专业人才，建立多渠道的反恐信息采集网络，并实现反恐信息的资源共享、高效利用和快速反应，从而打赢信息技术条件下的新型反恐斗争。