规范行政执法电子卷宗的优化方法

传统的纸质卷宗在制作、查阅、保存等方面已无法适应信息时代的快速度传息、高效率共享信息、大容量存储信息的特点，客观上催生了电子卷宗的产生。电子卷宗在信息化时代是不可阻挡的趋势，有很多纸质卷宗无法比拟的优势。首先，在行政执法中使用电子卷宗，能够加快文书流转的效率，增强上下级沟通，有利于法制机构的审核和上级的审批，有效提高执法效率。比如涉及异地执法，流动性大，纸质案卷会带来很多不便。其次，电子案卷有利于增强案卷的规范性和程式化。再次，有利于促进两法衔接。涉及行政执法与刑事案件的衔接，电子卷宗有利于案件的顺畅传递、信息的快捷交换，提高案件移送效率，促进两法衔接。最后，采用电子卷宗，有利于提高案件大数据的挖掘、分析和利用。

因此，在统一行政执法程序立法中，应对于行政执法案卷进行专门性的规定，要求行政机关应当建立行政执法案卷，实行一案一卷。为顺应信息化时代的发展和要求，对于执法案卷的电子化应当作出鼓励性的规定。

[1]杨光：“互联网行政监管难题亟待破题”，载《计算机与网络》2015年第5期。

[2]宋大涵主编：《行政执法教程》，中国法制出版社2011年版，第439页。

[3]汪玉凯教授认为，电子政务包括三个层次：第一层次是电子政务必须借助信息技术、网络技术、自动化技术，这是它的技术支持；第二层次，电子政务处理的是与公共权力相连的公共事务；第三层次，电子政务是要对现有的行政组织、运行、流程进行改造，才能发展为完整的电子政务。参见汪玉凯：《电子政务在中国——理论、战略与过程》，国家行政学院出版社2006年版，第5页。

[4]比如行政审批信息化平台，前端面向社会公众提供交互式的一站式服务，后端通过政府业务专网连通部门行政审批系统，一方面可以实现跨部门的业务协同，另一方面有助于建立统一的行政审批信息数据库，为政府的一体化运作提供技术支撑。

[5]2015年5月，质检总局执法督查司在宁夏组织专题培训，部署12365系统信息化平台“执法管理”模块试点上线应用工作。此次培训后，上述地方将在执法工作中全面应用该信息化系统。12365系统信息化平台有四个主要的功能模块：一是执法管理模块，可支持全国执法办案网上运行；二是信息采集模块，可支持各地两局接听12365电话等业务录入平台，并采集重要数据；三是统计分析模块，可对全国执法办案数据和举报、投诉数据进行“大数据”分析；四是应急指挥模块，可以支持突发事件应急处置工作。参见何可：“质检12365执法信息化系统在部分地方两局试点应用”，载《中国质量报》2015年5月29日，第1版。

[6]袁雪石：“建构‘互联网+’行政执法的新生态”，载《行政管理改革》2016年第3期。

[7]比如，2014年以来，杭州市国省道及许多农村公路上都安装了非现场执法设备，车辆只要通过该监控设备，就能自动称重，将数据传回指挥中心，路政人员能全天候及时了解超限运输现象的最新动态，随着“机器换人”工作逐步推进，非现场执法信息化管理工作全面铺开，将会大大提升路面执法效率。

[8]许晓东、赵孝锋、郑薇：“通过信息化手段提高交通运输行政执法效率”，载《水运工程》2016年第10期。

[9]执法记录仪作为执法信息化建设的重要载体，是对民警现场执法活动进行同步录音录像的便携式执法取证设备，可全程记录民警执法的真实过程。现场执法记录仪，全过程记录现场执法，同步上传现场执法视频，实现现场执法与信息化平台的无缝对接，这就上升到了信息化的程度。如果只是单纯记录现场执法，还不能称之为信息化。

[10]杨勇萍、李祎：“行政执法模式的创新与思考——以网络行政为视角”，载《中国法学会行政法学研究会2010年会论文集》，第314页。

[11]为了解决类似问题，2011年，美国联邦政府发布了《联邦政府云战略》，该战略要求各个机构必须确定3个可以推向云平台的系统，并在年内完成至少一个。同时，联邦政府2094所数据中心，通过云计算，在2011年合并了137所。参见涂子沛：《大数据》，广西师范大学出版社2013年版，第283页。

[12]刘密霞：“政府信息共享国际经验及借鉴”，载《电子政务》2017年第6期。

[13]例如，城管综合执法部门执行的主要是规划等领域行政处罚权，如果不能获得规划的行政许可信息，则难以开展违法建设执法活动，实践中如何获得其他部门的许可信息成为难题。

[14]王静、刘晓晨：“政府数据共享的法治路径和突破点”，载《中国司法》2019年第11期。

[15]后向东：“‘互联网+政务’：内涵、形势与任务”，载《中国行政管理》2016年第6期。

[16]王万华：“大数据时代与行政权力运行机制转型”，载《国家行政学院学报》2016年第2期。

[17]卢超：“事中事后监管改革：理论、实践及反思”，载《中外法学》2020年第3期。

[18]可以说，有多少个部委就有多少个信息系统。例如，在《不动产登记暂行条例》颁布实施以前，国土资源部门负责登记建设用地使用权和集体土地所有权的信息，住房城乡建设部门负责房屋所有权，林业部门负责林地所有权和使用权。可见，同是不动产登记，信息却由于条块分割分散在多个部门。

[19]叶岚、王有强：“中国数字化监管的实践过程与内生机制”，载《上海行政学院学报》2019年第5期。

[20]周汉华：“以部门信息共享化解群众办事难现象”，载《中国发展观察》2015年第5期。

[21]宋永乐：“政府信息共享遭遇五大尴尬”，载《计算机世界》2004年10月18日，第C4、C5版。

[22]刁富生、邓凯：“公共数据资源共享的嬗变：从粗放式管理到精细化治理”，载《探求》2017年第6期。

[23]许晓东、赵孝锋、郑薇：“通过信息化手段提高交通运输行政执法效率”，载《水运工程》2016年第10期。

[24]卢超：“事中事后监管改革：理论、实践及反思”，载《中外法学》2020年第3期。

[25]卢超：“事中事后监管改革：理论、实践及反思”，载《中外法学》2020年第3期。

[26]胡春风、蒋斌：“市场监管现代化转型的几点思考”，载《中国市场监管研究》2019年第11期。

[27]宋永乐：“网上联合审批第一例”，载《计算机世界》2004年7月26日，第C4、C5、C6版。

[28]胡小明：“电子政务信息资源共享的经济学研究（之四）——减少信息共享的行政阻力”，载《中国信息界》2004年第20期。

[29]刘密霞：“政府信息共享国际经验”，载《电子政务》2017年第6期。

[30]周颖：“政府部门间信息共享存在的问题与对策研究”，载《南方论刊》2019年第8期。

[31]李重照、黄璜：“中国地方政府数据共享的影响因素研究”，载《中国行政管理》2019年第8期。

[32]刁富生、邓凯：“公共数据资源共享的嬗变：从粗放式管理到精细化治理”，载《探求》2017年第6期。

[33]刁生富、邓凯：“公共数据资源共享的嬗变：从粗放式管理到精细化治理”，载《探求》2017年第6期。

[34]王静、刘晓晨：“政府数据共享的法治路径和突破点”，载《中国司法》2019年第11期。

[35]王静、刘晓晨：“政府数据共享的法治路径和突破点”，载《中国司法》2019年第11期。

[36]周佑勇、王禄生等：《智能时代的法律变革》，法律出版社2020年版，第59页。

[37]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第321页。

[38]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第323页。

[39]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第323～324页。

[40]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第324、326页。

[41]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第327页。

[42]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第327页。

[43]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第330页。

[44]周汉华：“以部门信息共享化解群众办事难现象”，载《中国发展观察》2015年第5期。

[45]姜明安教授主持起草的《行政程序法（专家建议稿）》第40条：（在线办公与无纸化作业）行政机关应当逐步建设和利用电子政务网络平台办理业务、处理公文，并实现信息处理的电子化；应当采取各种有效措施，逐步减少以纸面形式获得、制作或保管信息。行政机关应当积极利用互联网提供表格下载、查询、咨询、申请、政府采购、支付、反馈、投诉等服务。

[46]周佑勇、王禄生等：《智能时代的法律变革》，法律出版社2020年版，第55页。

[47]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第327页。

[48]王益民：“降低信息化治理的成本的有力举措——《政务信息资源共享管理暂行办法》解读”，载《紫光阁》2016年第11期。(www.xing528.com)

[49]2015年1月，国务院出台《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》，推进政务业务协同和信息资源共享，而后发布《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，指出要加快推行网上集中预受理和预审查，全面实施“一个窗口”的受理模式，推动网上行政审批，加速实现网上受理、审批、查询、投诉、公示等，为充分发挥电子审批优势提供适宜的机会。2015年3月5日，李克强总理在十二届全国人大三次会议中提出拟定“互联网+”行动计划，大力推进大数据、云计算、物联网、移动互联网等与现代制造业相结合，使各传统行业迎来前所未有的机遇。2015年7月4日，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》强调“创新政府网络化管理和服务，加快政府公共服务体系与互联网的深度融合，促进服务资源和公共服务创新供给整合，构建以公众为导向的综合在线公共服务体系。”2016年政府工作报告提出政务服务改革，把“互联网+”政务服务从“互联网+”益民服务的总体构架中脱离出来，使其上升为相对独立的行动方向。2019年，国务院公布《国务院关于在线政务服务的规定》，要求国家加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区、各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，并依托一体化在线平台推进政务服务线上线下深度融合。

[50]行政审批信息化是指通过先进的网络平台技术和设计构架，依托政府业务专网，紧密集成办公自动化系统，建立政府、与企业与社会公众之间网上办事的信道，实行网上咨询、查询、申请、审批等业务功能，形成真正的网上办事的服务平台。构建网上审批系统是在统一标准的前提下，将各部门的业务流程优化后，通过信息手段构建一个连接协调各部门的横向统一的信息平台，实现各部门“一站式”的流程整合，一表式的数据共享，交互透明的办事原则。

[51]朱景文、莫于川主编：《中国法律发展报告2014》，中国人民大学出版社2015年版，第279～286页。

[52]魏琼：“国外和港台地区政府网上行政审批流程再造的启示”，载《电子政务》2010年第9期。

[53]邸德海：“政府信息化的社会责任和主要问题”，载《经济论坛》2004年第9期。

[54]宋华琳：“电子政务背景下行政许可程序的革新”，载《当代法学》2020年第1期。

[55]参见天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅2018年8月30日发布的《中共天津市委办公厅天津市人民政府办公厅关于印发〈天津市承诺制标准化智能化便利化审批制度改革实施方案〉的通知》（津党办发〔2018〕28号）。

[56]宋华琳：“电子政务背景下行政许可程序的革新”，载《当代法学》2020年第1期。

[57]国务院于2019年4月30日发布了国务院令第716号《国务院关于在线政务服务的若干规定》，围绕促进和保障一体化在线平台建设需要解决的问题作出了有针对性的规定，全面确认了电子签名、电子印章、电子证照和电子档案与相应实物件具有同等法律效力。

[58]童光辉、朱志钢：“税收信息化的成效、问题与建议”，载《财税改革》2013年第12期。

[59]2015年8月，深圳市国税局和地税局同步开通“微信缴税”功能。该功能突破了传统服务的时间、地点限制，纳税人随时滑动指尖即可轻松完成缴税业务。这是全国税务系统首次国、地税联合利用微信平台推出移动支付缴税服务，也是深圳市政府部门运用互联网新技术、打造多元化全天候“互联网+税务”体系的创新探索。这一项目的推出，不仅为纳税人提供了24 小时移动缴税便捷服务，而且为深圳税务部门开展纳税人征信平台建设、进一步完善纳税人诚信体系奠定了重要基础。下一步，深圳国、地税微信缴税功能将覆盖所有缴税业务，并实现微信扫码缴税、微信通知缴税、微信查询缴税等多元化支付方式。“微信缴税”上线，使纳税人享受足不出户、随时随地一站式办税的便利，实现了“政策咨询—纳税申报—税款缴纳—凭证寄递”全流程的“互联网+”税务服务生态，在方便纳税人的同时，有效减轻了办税服务厅的工作压力。参见游春亮：“深圳率先开通微信缴税功能，为纳税人提供24 小时移动缴税服务”，载《法制日报》2015年9月10日，第6版。

[60]实现执法领域全覆盖，指的是海事行政许可、行政检查、行政征收等所有执法活动的一切过程和环节全部纳入信息化管理、执法流程全贯通指的是所有海事执法活动从触发到办理终结再到内部监督考评所涉及的流程全部通畅无阻并能形成闭环、执法界面全链接指的是在固定执法办案场所、执法车、海巡艇、出差途中等一切场合的任何执法人员都能实时办公处理业务、执法资源全融合指的是打破信息孤岛，促使信息化系统高速、稳定、互连互通，实现“一次录入全面共享、一键查询全面获知”。参见江苏海事局：“实施执法全程信息化，促进海事执法廉洁高效”，载《中国海事》2015年第6期。

[61]《交通运输部关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见》（交政法发〔2013〕308号）中提出“加强执法信息化建设”的要求、《公路水路交通运输信息化“十二五”发展规划》（交规划发〔2011〕192号）关于“推广建设交通运输行政执法综合管理信息系统”的要求，《交通运输信息化“十三五”发展规划》（交规划发〔2016〕74号）中提出关于“提高行业协同执法能力”的要求。

[62]朱巍：“人脸识别的法律性质认定”，载《检察日报》2019年11月6日，第7版。

[63]叶俊荣：《面对行政程序法——转型台湾的程序建制》，元照出版有限公司2002年版，第338页。

[64]李群弟：“数字时代自动化具体行政行为的法律问题及其规制”，载《2019年行政法年会论文集》，第212页。

[65]马怀德主编：《行政法前沿问题研究——中国特色社会主义法治政府论要》，中国政法大学出版社2018年版，第206页。

[66]周汉华：“电子政务法研究”，载《法学研究》2007年第3期。

[67]查云飞：“人工智能时代全自动具体行政行为研究”，载《比较法研究》2018年第5期。

[68]查云飞：“人工智能时代全自动具体行政行为研究”，载《比较法研究》2018年第5期。

[69]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第289页。

[70]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第290页。

[71]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第291页。

[72]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第300～301页。

[73]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第301页。

[74]《浙江省行政程序办法》第38条第1款规定，行政机关应当加强电子政务的建设和应用，推进行政执法事项在线运行，优化办理流程，方便公民、法人和其他组织通过浙江政务服务网（电子政务平台）办理行政许可、公共服务等事项。第2款规定，行政机关应当充分利用浙江政务服务网（电子政务平台），促进行政执法信息共享和协作配合，提高行政执法监管水平。

[75]《浙江省行政程序办法》第45条规定，行政机关应当依法通过行政执法文书、拍照、录像、录音、监控等形式，对行政执法的启动、调查、审查、决定、送达、执行等进行全过程记录，并对有关记录进行立卷、归档和妥善管理。

[76]《浙江省行政程序办法》第47条第1款规定，公民、法人和其他组织依法向行政机关提出行政许可、行政确认、行政给付、行政裁决等申请的，应当采用书面形式（含信函、电子数据交换形式）；书面申请确有困难的，可以采用口头形式，由行政机关当场记入笔录，交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人确认。公民、法人和其他组织对其所提交的申请材料的真实性负责。第47条第2款规定，行政机关应当依法将与申请有关的事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目录和申请书样式等在办公场所、本机关或者本级人民政府门户网站上公示。

[77]《浙江省行政程序办法》第66条规定，行政机关可以根据具体情况选择直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、电子送达等方式送达行政执法文书；受送达人下落不明或者采用上述方式无法送达的，可以采用公告送达的方式。行政处罚、行政强制等法律对行政机关送达行政处罚决定书、催告书、行政强制执行决定书等有明确规定的，从其规定。

[78]《浙江省行政程序办法》第70条第1款规定，除行政执法决定文书外，行政机关经受送达人同意，可以通过传真、电子邮件等方式送达行政执法文书。

[79]《浙江省行政程序办法》第70条第2款规定，向受送达人确认的电子邮箱送达行政执法文书的，自电子邮件进入受送达人特定系统的日期为送达日期。

[80]《浙江省行政程序办法》第71条第1款规定，行政机关公告送达行政执法文书的，应当通过浙江政务服务网（电子政务平台）、本机关或者本级人民政府门户网站公告。第2款规定，行政机关可以根据需要在当地主要新闻媒体公告或者在受送达人住所地、经营场所或者所在的村（居）民委员会公告栏公告。

[81]“欧盟行政程序模范规则”，蔡佩如、王子晨译，载姜明安主编：《行政法论丛》（第19卷），法律出版社2016年版，第289～290页。

[82]此条参照《上海市公共数据和一网通办管理办法》第36条第3款的规定。

[83]此条参照《上海市公共数据和一网通办管理办法》第34条第2款的规定。

[84]参见《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）。

[85]杨利军、巫宇清：“电子证照对政务信息化的促进作用研究”，载《档案建设》2018年第12期。

[86]《不动产登记暂行条例》第9条规定，不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。

[87]马怀德：《行政程序立法研究——〈行政程序法〉草案建议稿及理由说明书》，法律出版社2005年版，第204页。

[88]周汉华：“电子政务法研究”，载《法学研究》2007年第3期。

[89]姜明安教授主持起草的《行政程序法（专家建议稿）》和马怀德教授主持起草的《行政程序法（草案建议稿）》都将对方同意原则纳入有关电子行政行为的相关章节中。

[90]马怀德教授主持起草的《行政程序法（草案建议稿）》（2005）借鉴我国台湾地区“电子签章法”第7条的规定。由于电子文件的收发时间，在实践中的情形比较复杂，不宜强求统一，所以该建议稿的思路是，尊重当事人的意思自治，对于收发时间，当事人另有约定或者行政机关另有公告的，从其约定或公告。如果没有约定或公告，在发文者对无法控制的信息系统发送电子文件的情形，以其发出的时间为发文时间。对于电子文件的收文时间，考虑到各种复杂的情形，比如丢失、对象错误、无法打开等现象，对于收文时间采取了慎重立法的态度。在收文者指定收受电子文件的信息系统之情形，收文者自有义务及时查收。故以电子文件进入该信息系统的时间为收文时间。在电子文件发送到收文者指定的信息系统以外的信息系统之情形，则以收文者取出电子文件之时间为收文时间。参见马怀德：《行政程序立法研究——〈行政程序法〉草案建议稿及理由说明书》，法律出版社2005年版，第208页。

[91]《电子签名法》没有以明示方式将电子签名的适用范围扩及公行为领域，但也没有将其限于电子商务领域。该法第1条并未明确电子签名的适用范围问题，仅指出订立《电子签名法》的目的是“为了规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益”；而在第3条，该法又突出民事活动中电子签名的重要地位及例外性条款，却并无关于行政法领域的类似条款；第12条出现了“主营业地”字样，表明立法者是以电子商务活动为立法背景；第32条在规定伪造、冒用、盗用他人电子签名之刑事责任和民事责任的同时，没有规定行政责任；第35条又以一个授权性条款，规定“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动……中使用电子签名……的具体办法”。从这些规范分析可以看出，我国《电子签名法》虽以电子商务活动为立法背景，但并未明确否定电子签名在行政法领域的适用性，同时为行政机关根据电子政务的特点建构电子签名法制提供了法律依据。

[92]我国《电子签名法》授权行政机关另定使用电子签名的具体办法，可以认为是对技术中立主义的补充。在瑞典，《合格的电子签名法》法案规定，如果某项法律或法规要求手写签名，且通过电子方式可以满足签订，那么“合格的电子签名”可被认为满足这种要求。此外，根据法案，在政府机构间进行通信时，对标准电子签名的使用另有规定的，电子签名还应该符合有关要求。参见陈士俊、柏高原：“瑞典、丹麦和挪威电子政务立法及启示”，载《电子政务》2010年第5期。

[93]查云飞：“人工智能时代全自动具体行政行为研究”，载《比较法研究》2018年第5期。

[94]查云飞：“人工智能时代全自动具体行政行为研究”，载《比较法研究》2018年第5期。

[95]《德国数据保护法》第6a条规定，给数据权利人带来（不利）法律后果或者对其严重损害的决定，原则上禁止全自动进行有关人格特征的评判（例如征信）。参见查云飞：“人工智能时代全自动化行政行为研究”，载《比较法研究》2018年第5期。《欧盟一般数据保护条例》第22条吸纳了《德国数据保护法》的立法经验，第22条第1款规定，①数据主体应当有权不被仅仅靠自动化处理——包括用户画像——来对其做出对数据主体产生法律影响或类似严重影响的决策。第22条第3款规定，数据控制者应当采取适当措施保障数据主体的权利、自由、正当利益，以及数据主体对控制者进行人工干涉，以便表达其观点和对决策进行异议的基本权利。参见“欧盟一般数据保护条例”，丁晓东译，载微信公众号“法学学术前沿”http：//mp.weixin.qq.com/s/PKqnylbiZmHgdqTnE1-yZA，最后访问时间：2019年12月30日。

[96]宋华琳：“电子政务背景下行政许可程序的革新”，载《当代法学》2020年第1期。

[97]马颜昕：“自动化行政方式下行政处罚：挑战与回应”，载《政治与法律》2020年第4期。