确立电子送达方式的优化策略

网上送达有其天然的经济、便捷、高效的优势，但是广泛适用需要依托计算机设备的普及，不同地区经济发展的不平衡、不同部门涉及管理对象的不同，使得这项工作的开展在全国范围并不平衡，但可以肯定的是随着电子政务管理的深入开展，网上送达行政决定书必将为越来越多的行政机关采用。随着信息化的发展，行政机关作出的行政决定、行政文书，采用电子传真、电子邮件的方式进行送达，是未来发展的必然趋势。特别与传统的送达方式相比较，电子送达的简便性、快捷性的优点极为突出，极大提高了行政效率，所以电子送达的方式应得到大力提倡和使用。因此，有必要在立法中对这一发展趋势加以肯定，在法律上确立电子送达方式的合法性，并鼓励具备条件的行政机关建立和完善相关制度，推进网上送达方式的开展。

与此同时，需要解决的一个问题是，是否所有的行政执法文书都可以电子方式送达？目前，存在的现实问题是，一些中间性的程序性行为也要求采用书面方式作出，这显然不符合信息时代的发展趋势。在受送达人同意的情形下，执法过程中的文书是可以电子方式送达的。需要讨论的是，终局性的行政执法决定文书是否可以电子文件的方式送达？《浙江省行政程序办法》第70条规定：“除行政执法决定文书外，行政机关经受送达人同意，可以通过传真、电子邮件等方式送达行政执法文书。”从这条的规定来看，立法者认为，行政执法决定文书不能采用电子送达的方式，持有非常谨慎的立法态度，但这个观点是否合理，值得探讨。

1.电子送达的适用范围。明确电子送达的适用范围，首先要解决一个一般性的法律问题，也即电子文件的适用范围。电子文件是指记载于电子媒介的文件。为加强对于行政行为的规范，大多数国家对于电子文件的适用范围仍然持有谨慎的态度。如法国，到目前为止政府还不允许发送电子化的官方决定。但显然，信息化是不可阻挡的趋势，不管现在的态度如何，未来各国和各地区都会面临信息化的程序变革。从我国目前状况看，当前，电子文件应用较多的领域除了行政许可的申请，在行政登记领域应用越来越广泛。如《不动产登记暂行条例》第9条规定，不动产登记簿应当采用电子介质。[86]暂不具备条件的，可以采用纸质介质。总体来说，电子文件在行政法领域迄待规范。

作为立法政策，应当鼓励行政机关和相对人采用电子文件，以便利公民、法人和其他组织，促进执法信息化的发展。但是电子文件的适用，无疑会受到以下因素的制约：①行为性质的限制。涉及限制相对人或第三人重大人身和财产权益的，显然不适合以电子文件的形式作出。②行为内容的限制。行政机关作出的行为内容具体而明确，不会产生歧义和误解。③技术的制约。有一些行为在当前的技术条件下还不适宜用电子文件取代书面文件。如电子文件的使用必须依赖于成熟的电子签章技术和设备。④相对人的特性。对一部分特殊人群不宜采用此种形式，如视觉功能障碍者、年长者等。

各国和各地区对于电子文件的适用范围，一般都交给特别法规或电子签章法。如《意大利行政程序法》（1955）第35条规定：特别法规有要求特别严格之形式或排除文书形式之规定者，依其规定，也就是电子文件的适用范围由特别法进行规定。美国通过《电子签章法》承认电子文件和电子签章效力的前提下，排除了特定事项的适用。[87]

不管何种立法模式，共同的一个规律是，各国和各地区修改行政程序法，原则性地赋予电子文件与书面文件同样的法律效力，但具体的操作仍需交给《电子签名法》或者其他特别法规加以细致规定。需要强调的是，行政行为的电子化不可能完全取代传统行政行为方式，传统行政行为方式也有电子化不能取代的优点，因此它将与传统行政行为方式并存。由于数字鸿沟的存在等因素，适用电子技术需征得当事人的同意，不得强行任何人使用电子文件。在境外的相关立法中，当事人同意原则也是电子政务领域需遵守的基本原则。《新西兰电子交易法》明确规定：以电子形式代替传统书面形式的前提是个人或者组织的同意，否则构成无效行为。[88](www.xing528.com)

因此，即便满足了电子文件的适用范围，但是能否使用，需征得当事人的同意，此为原则性规定。因此，应当将当事人同意作为行政机关采用电子形式实施行政行为的前提条件。[89]当然，征得当事人的同意为一般原则，原则以外应该有例外规定，如果当事人具有接受此种方式的条件，行政机关可以根据法律的明确规定，要求当事人使用和接受。如高新技术企业注册申请与受理。

但即便当事人同意，在以下情形中行政执法文书不适宜以电子方式送达：①涉及相对人或第三人重大人身和财产权益的；②必须当面递交或亲笔签收回执的书面文件；③法律、法规对于送达方式有特别规定的；④其他不适宜使用电子方式送达的。

2.电子送达的时间确认。送达的时间如何确认？关于送达的时间，《韩国行政程序法》（1996）第14条第6款规定，关于运用电脑等新信息通讯技术之送达方法，必要时以总统令定之。由于以电子文件的送达涉及诸多问题，所以大多数国家与地区的行政程序法都未作详细的规定，而交由其他专门法律加以规定。《冰岛行政程序法（修正案）》（2003）第6条第3款规定，当法律特别规定某项通知必须以可被证实的方式作出时，通过使用电子设备而达到该条款的要求，该电子设备要能够确定行政相对人已经收到了相关数据。

中国政法大学马怀德教授主持起草的《行政程序法（草案建议稿）》（2005）借鉴我国台湾地区“电子签章法”第7条的规定，对于电子文件的收发时间作出规定。[90]《浙江省行政程序办法》第70条第2款规定，向受送达人确认的电子邮箱送达行政执法文书的，自电子邮件进入受送达人特定系统的日期为送达日期。这些规定为我们界定电子送达的时点提供有益的参照。由于电子邮件是借助于计算机硬件与网络软件系统运行，通过电子方式送达可能会出现很多问题，因此，应当慎重立法，可以参照《浙江省行政程序办法》的规定，向受送达人确认的电子邮箱送达行政执法文书的，自电子邮件进入受送达人特定系统的日期为送达日期。

综上，在送达部分，统一的行政执法程序立法应当明确电子送达的法律地位，并对电子送达作出鼓励性规定。其一，行政机关应当建立和完善相关制度，在征得当事人同意的前提下，以电子文件方式送达行政文书。其二，对于行政执法文书，在以下情形中，不适宜以电子方式送达：①涉及相对人或第三人重大人身和财产权益的；②必须当面递交或亲笔签收回执的书面文件；③法律、法规对于送达方式有特别规定的；④其他不适宜使用电子方式送达的。其三，向受送达人确认的电子邮箱送达行政执法文书的，自电子邮件进入受送达人特定系统的日期为送达日期。其四，电子送达的行政执法文书应当有合格的署名和签章。