境外信息化程序的立法及优化措施

在许多国家，推行电子政府之初，都面临着行政程序对于新生事物电子文件等的不适应，为此，各国纷纷为了适应信息化时代的要求，掀起又一次修改、制定行政程序法的小浪潮，以为电子政府扫除障碍。如西班牙、德国、冰岛等国都对行政程序法予以修订，承认电子方式的行政行为。2014年《欧盟行政程序模范规则》则处处体现了信息化的要求，且为最新的境外行政程序立法之学者建议稿，在一定程度上能够体现这个时代的最新要求。

1.西班牙。《西班牙行政程序法》较早对电子政府作出了回应。1992年《西班牙行政程序法》第38条规定，公共行政机关为接收个人或行政部门的书面材料及通知而建立的总登记及其所有登记都必须输入电脑。第45条规定，公共行政机关为开展活动或行使其职能，应在宪法或法律有关的限定范围内推动技术及电子、电脑或电讯媒介的使用及运用。如果与公共行政机关的技术媒介通用，在尊重每个程序规定的保障及手续前提下，公民可通过技术及电子、电脑或电讯工具与公共行政机关相连接来行使自己的权利。公共行政机关通过电子、电脑或电讯媒介发出的资料，或这些媒介所储存的原件的复印件，只要其真实性、完整性及保存可靠，利害关系人的签收以及其他法律规定的保障及手续的履行均得到保证，上述复制件都享有原始资料的有效性及效力。[66]

2.德国。德国对于推进电子政府的法律配套建设极为重视。由于《德国联邦行政程序法》第10条规定了行政行为的非要式原则，除非有明确的法律规定，行政程序不受正式要件的制约，程序应该尽量简单、有效。行政机关有权决定处理行政事务的最好方式，包括采取电子方式。因此，一般认为，即使不修改任何法律，大部分的电子政府决定在法律上都是有效的。然而，即使德国法律有这种灵活性原则，仍不能解决电子政府带来的所有新问题，因为德国当时有近3800条规定明示或者默示要求书面文件、手写签名、申请人亲自到办公室接受或者提交文件等规定。这样，在德国电子政府实施计划中，修改行政程序法被作为重点予以突出。

2003年，德国第三次修订行政程序法，清除了公务活动中电子签名的所有法律障碍，赋予电子签名与手写签名同样的法律地位。关于电子化行政的内容，《德国联邦行政程序法》中只是对部分相关内容作了规定，在第3条之后增加第3a条作为电子行政条款。根据该条第1款的规定，只要接收方设立了传输渠道，那么电子文件的传输就是被允许的。当法律规范明示要求采用书面形式的，只有在电子文件的形式可以提供与书面形式相同的安全性时，才可以以电子文件的形式代替。对此，依据第3a条第2款第2 句，满足安全性要求必要的前提是要有合格的电子签名。立法者意图将行政程序中的电子形式等同于书面形式，并转引《电子签名法》明确了电子形式的法定要求。

2008年，德国第四次修改《德国联邦行政程序法》，这次修法主要是为了转化欧盟的《服务指令》，在《德国联邦行政程序法》第71a 到71e条设置了统一机构从而落实一站式政务方案，该规定类似于我国《行政许可法》上以设立行政服务中心的方式进行相对集中许可，不过《德国联邦行政程序法》的规定更为细致。[67]

2017年，为继续推行电子政务，德国第五次修改《德国联邦行政程序法》，引入了“全自动作出的具体行政行为”概念，并进行了若干法条的匹配修改。《德国联邦行政程序法》仍加入了全自动作出的具体行政行为，还加入了由相对人点击获悉具体行政行为的配套规定；谨慎表现于对该种具体行政行为的诸多限定，包括法律保留、对不确定法律概念和裁量情形的排除、对调查原则的限制免除。[68]

3.冰岛。2003年初，冰岛议会通过了《行政程序法（修正案）》，其中包括电子政府的内容。该修正案的基础是所谓的平等程序，即将电子方式与传统方式同等对待。该修正案第3条规定，如果电子数据达到了特定的要求，与手写数据具有同等地位。据此，政府部门可以接受公众发出的电子文件，并以相同的方式处理。第4条规定，如果电子文件能够证明其是原始版本而未经修改，则视该电子文件为原始资料。第5条继而规定，如果达到特定的技术标准，电子签名可以代替个人书写签名。在修正案中，还对行政行为的电子公布的效力做了规定。该法第6条规定，如果行政相对人有条件了解并核查某项行政行为或者其他电子数据，则视为该相对方已经知晓该行政行为或电子数据。第6条第3款规定，当法律特别规定某项通知必须以可被证实的方式作出时，通过使用电子设备而达到该条款的要求，该电子设备要能够确定行政相对人已经收到了相关数据。该修正案还对以电子方式提出行政申请作出了规定。修正案第7条规定，在行政机关提供电子通讯的情况下，对行政相对人发出以电子通讯形式发出的申请应该得到回复，并且给予相关指示。(www.xing528.com)

4.欧盟。《欧盟行政程序模范规则》处处体现了信息化的要求。《欧盟行政程序模范规则》第三部分“个案决定”第二章“程序的启动与管理”第4条“现行程序的在线信息”中规定，“行政机关应更多提供关于行政程序更新后的在线信息”，[69]并对于在线信息内容进行了详细的描述，要求信息应当以清晰且简单的方式呈现。

在申请环节，《欧盟行政程序模范规则》第三部分“个案决定”第二章“程序的启动与管理”第6条规定，“申请应免除不必要的形式和文本要求，申请者可当场、以邮件形式或通过电子手段向主管机关提交书面申请。”此条规定明确了电子申请的法律地位。第6条第3款规定，“对于申请应当尽快发出书面回执。在行政机关提供电子通讯的情况下，对行政相对人以电子通讯形式发出的申请应该得到回复，并且给予相关指示”。[70]

《欧盟行政程序模范规则》第三部分“个案决定”第二章“程序的启动与管理”第8条“程序管理和程序权利”规定，相对人有以下程序性权利：“①以快速、清楚并且易理解的方式获得与程序相关的所有问题的信息。②在可能和适当的情况下，通过电子手段（包括视频会议）远程沟通及完成所有的程序性手续。”[71]

在决定环节，《欧盟行政程序模范规则》第三部分“个案决定”第五章“行政决定的程序”第32条专门对于“电子形式的决定”作出规定，“一项书面决定可以由电子形式决定，除非法律另有规定，在此情况下，电子形式的决定应含有一个合格的署名。”[72]这样的规定，在法律上认可了以电子形式作出行政决定的法律效力。第32条第2款进一步规定，如果“被送达人宣称行政机关传送的电子文件无法成功读取，行政机关应该给被送达人以更兼容的方式再传送一份电子文书或送达书面文书”。[73]

《欧盟行政程序模范规则》第六部分专门规定“行政信息管理”，以非常详细的内容对于行政机关信息收集的规范化、标准化，以及信息共享，作出相应制度安排。

从《欧盟行政程序模范规则》的具体规定来看，有以下特点：其一，采取的是分散立法的形式，特别关于执法信息化的内容，分散到各个环节予以立法。其二，采取的是鼓励性的立法方式，不做强制性要求。这些做法均值得我国行政执法程序立法予以借鉴。