信息化实践：以行政审批为例的依申请执法行为

典型的依申请行政执法行为是行政审批，目前在各地开展的网上审批是执法信息化的核心和精髓。政府的高度重视也为创新网络化审批提供了有力的政策保障。[49]

行政审批信息化在各地早已展开。[50]2010年，成都市利用现代信息网络技术，建立了第一个集行政审批系统、行政处罚系统、民意征集系统、个性化服务系统和效能监察系统于一体的网上政务大厅。市民进入网上政务大厅、可在线咨询、下载表格、在线申报、通过移交办件流水号和身份证号，在线查询办临进度和办件结果，该项工作于2012年12月荣获第二届“中国法治政府奖”。[51]

目前，行政审批信息化已经不同程度地展开，特别在经济发达地区信息化程度比较高，有的审批领域实现了无纸化审批。目前很多地方实现了网上咨询、表格下载、网上申报和查询。各种审批服务渠道更是犹如百花齐放，如政务服务中心、执法信息系统、政府门户网站、微信公众号、移动政务服务APP等。依据行政审批信息化的程度，总体上可以分为四种情况。

第一种是“网上预审”模式。行政审批的主管部门开通网上预审系统，相对人在接受预审后，再到审批中心办理审批。这样的好处是能够避免相对人因为材料不全而来回奔波，但无法实现部门之间的数据共享和交换。这种方式是“网上预审、窗口办理”的模式。

实践中，将传统审批流程优化补充配合网上审批的模式还有很多做法。①窗口办理、网上查询。当事人通过窗口办理，但是通过申请编码可以上网查询申请事项的办理状态。②网上预约、窗口办理。如同医院挂号预约，采用预约的方式，可以有效地实现业务分流，节省当事人的时间和精力，避免申请人多次往返，提高双方效率。③网上流转、窗口办理。涉及多部门办理的，通过查询可以了解流转的环节和部门，当事人再到相关部门窗口去办理相关事项，这样做的好处是，将申请人办理事项需要的环节和流程清楚地表达出来，申请人可以清楚地了解整个办事的过程。

“网上预审、窗口办理”就是优化传统行政审批流程与网上审批流程结合的模式，这就要求网上审批要注重网上虚拟环境与物理环境中审批流程的衔接与补充。当前存在的问题是，“两种方式的结合没有被有效整合，导致审批流程衔接不顺畅而影响效能”。[52]

适应互联网发展变化和公众使用习惯，推进政府网站向移动终端、自助终端等多渠道延伸，为企业和群众提供多样便捷的信息获取和办事渠道，2019年7月1日，全国31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团已全部建设完成省级政务服务移动端，2019年6月，中国政务服务平台小程序已在微信中正式上线试运行，行政许可经历了从实体窗口申请到传统互联网申请，再到移动客户端申请的变革。

第二种是建立政府各部门之间的联合审批系统，实现“网上受理申请——抄告相关部门——并联同时审批——作出许可决定”。

第三种是依托电子签名的从申报、到审批、再到发证的全部在网上进行的完善的审批流程。在线提交申请、缴纳费用、处理，处理完毕通知领取证照或者通过物流送达，这是一种非常理想的办事模式。电子支付和物流都为“全程网上办理”提供了有力的保障。现代信息技术为全程信息化办理提供了可能和全新的环境条件。[53]当然，网上审批并非指全程在网上进行就非常的完美，尤其是需要实质性审查的审批事项，需要现代和传统的完美结合。(www.xing528.com)

第四种是借助于人工智能的无人审批。行政机关能够借助人工智能系统，对行政相对人的申请进行形式审查和实质审查，并作出是否给予行政许可的决定。[54]例如，《天津市承诺制标准化智能化便利化审批制度改革实施方案》中提出试行“无人审批”。[55]即顺应互联网、智能化发展趋势，在保留的行政许可、公共服务和各类简单证明事项中推出一批“无人审批”事项，通过把所有要件整合成一张表单，申请人进行远程申报，各部门制定智能比对审核标准，计算机软件系统对申请人办事申请进行自动比对和判断，自动出具证件、证照、证书、批文、证明等结果，实现审批服务智能化、自助化、无人化、远程化。天津首批共推出156项“无人审批”事项。2018年，深圳为了优化营商环境，利用互联网技术提升政务服务水平，就普通高校毕业生落户深圳实现无人干预自动审批。

无人审批处理的是较为简单的事项，不涉及裁量和价值判断，可以通过代码和准则来进行事实认定和法律适用，进而由人工智能系统自动出具行政许可决定，这相当于机器代替人作出行政行为，在性质上属于全自动行政行为。但在行政许可事项较为复杂，涉及裁量情形时，不能完全由机器来代替人，而应保留行政机关及其工作人员的决定权，行政机关可以参考人工智能系统给出的判断和建议，并结合对其他相关因素的考虑，作出最终决定。[56]

行政审批信息化拉近了政府部门和公众之间的距离，降低了社会成本和行政成本，提高了服务质量，整合了内外部资源。但是各地行政审批信息化过程中还存在以下一般性问题：

第一，办事指南不够详细。各执法部门发布的信息缺乏经过整合的全面、规范的信息，也缺乏动态性、菜单式的信息公开方式。更未能实现基于现代信息技术的实时提醒、双向互动和动态指引。

第二，审批流程并未整合。部门之间审批前置条件多、互为前置等情况仍然不少、审批流程交叉重复，网上审批是建立在审批流程整合的基础之上的，如果审批事项整合不彻底，难以实现网上并联审批的目标。

第三，信息化程度较低。一些政府部门的网上审批只是用现代的信息技术固化了传统的执法流程，为落后的管理方式披上了现代化的外衣。尽管各部门在积极进行信息系统建设，但是仅注重硬件，不注重应用，使用信息化提供服务的比例较小。而且，各部门在行政执法中“各唱各调”，信息的共享程度低，信息化、网络化、智能型的并联审批工作难以得到真正实施。信息不能进行有效的共享，成为行政审批信息化发展的瓶颈。

第四，缺少规范和保障网上行政审批服务的法律法规。推行行政审批信息化，需要解决电子申请的法律效力、电子文件的法律地位、电子档案的存储和效力、信息的保密和安全等。全程网上审批，会涉及资料形式审查的合法性问题，这些法律问题都亟待解决。特别是在跨部门网上审批中，电子签名和电子印章确保审批信息等电子文件在网络传输过程中的真实性和合法性，并作为认定责任的依据，需明确其法律效力。尽管《电子签名法》明确可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力，但是电子签名和印章、电子证照的法律效力在电子政务领域很长时间以来未在全国范围内得到统一确认，这在很大程度上阻碍了电子文件的全面推行。[57]

面对百花齐放的信息化实践，我国的执法信息化程序立法滞后，无法为其建设和运行提供制度支撑。统一行政执法程序立法需要对此予以回应，以适应信息化不可阻挡的趋势。