信息共享的类型管理制度优化方案

2016年国务院颁布的《政务信息资源共享管理暂行办法》第5条第1款明确规定，“以共享为原则、不共享为例外”。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。但是其中又规定，政府信息资源共享分为无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型。但现实情况是，地方立法的分类也不尽一致，而且相应的类型管理机制也较为粗放。

考察现有地方立法，大致有如下几种分类方法：

第一种，把政府信息资源分为受限共享类、非受限共享类、非共享类。《武汉市政府数据资源共享管理暂行办法》对于政府数据资源进行了以上分类。对于受限共享数据通过申请—审核方式，而对于非受限共享数据则通过云端服务平台获得共享。

第二种，分为无条件共享、授权共享和非共享三类。如《上海市公共数据和一网通办管理办法》第27条规定：公共数据按照共享类型分为无条件共享、授权共享和非共享三类。列入授权共享和非共享类的，应当说明理由，并提供相应的法律、法规、规章依据。如何实现授权共享，上海提出明确数据共享的具体应用场景，建立以应用场景为基础的授权共享机制。

第三种，分为无条件共享、有条件共享、不予共享三类。如《重庆市政务数据资源管理暂行办法》第24条，政务数据资源按照共享属性分为无条件共享、有条件共享和不予共享三种类型。可以提供给各政务部门共享使用的政务数据资源属于无条件共享类；可以提供给部分政务部门共享使用或者仅能够部分提供给各政务部门共享使用的政务数据资源属于有条件共享类；不宜提供给其他政务部门共享使用的政务数据资源属于不予共享类。并规定，凡列入有条件共享类和不予共享类的政务数据资源，应当有法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据。《南京市政务数据管理暂行办法》第21条也作了相同的分类。并规定，列入有条件共享类和不予共享类的，应当说明理由，并提供相应的法律、法规和国家有关规定作为依据。《天津市促进大数据发展应用条例》同样将政务数据共享分为以上三类，但并未对于有条件共享和不予共享的依据作出规定。

第四种，仅分为无条件共享和有条件共享两类。如《贵阳市政府数据共享开放条例》中对于政务数据共享的类型就是此种分类模式。(www.xing528.com)

以上关于地方立法对于信息共享类型的分类，表述可能有所不同，但分类标准在实质上相同。其中，不同类型的管理机制较为粗放，这样使得政府部门提供数据时就拥有较大的裁量权。因此，这种分类看似路径清晰，实则暗藏要害，靠单位的自觉性，可能很难实现高质量的信息共享。

第一，地方立法中，政务数据列入有条件共享（授权共享）和不予共享的，一般都规定要提供相应的依据。而有的地方将地方性法规和规章也作为是否共享的依据，可能会导致在实践中不共享的范围更大。如《上海市公共数据和一网通办管理办法》第26条规定，没有法律、法规、规章依据，公共管理和服务机构不得拒绝其他机构提出的共享要求。《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》第18条规定，有条件共享和不予共享的政务数据资源，需提供有关法律、法规和规章依据，否则应当无条件共享。

第二，各地对于不同类型的信息共享管理机制规定较为粗放。针对条件共享的，有的通过审批方式共享，有的通过协议方式，有的通过应用场景模式予以授权共享。审批也好，协议也好，缺乏进一步的规范。就协议共享而言，实践中经常出现私下协商共享数据，而没有经过数据中心，双方通过协议实现了数据体外循环的现象，其他部门无法知晓，局限了数据共享的辐射范围。在治理过程中，可以将双边关系公开透明，让其他部门也知晓，以推动更多双边协议的签订，逐步扩大范围。[33]各地对于无条件共享信息一般全部共享到统一的平台，使用者无需向原单位通知就可以进行查阅或者使用。

第三，对于不予共享的类型，本身应当是涉及国家秘密和安全的，本不应当属于共享范围。从立法技术讲，有的学者主张，可考虑不列为单独一列。[34]比如《贵阳市政府数据共享开放条例》并未把不予共享作为单独一列。

总之，信息共享的问题是复杂的，如何推动信息和数据共享的发展，保障其合法性和合理性，仍然需要法律规范的进一步加持。