公司内部工作程序的方法和技巧

实践中，即便是仅涉及一个部门的执法事项，执法的效率也会受到部门内部层级的制约，很多执法事项，需要从科员、科长、处长、副局长、局长层层审批，这成为我国行政执法内部流程的特有行政生态，这样做的目的在于实现层级监控，但是导致了低效甚至无效的行政。因此，改革部门内部的层级权限配置，也是优化内部工作程序的重要领域。在内部，行政执法流程的优化在于如何充分减少不必要的环节和层级。其实，有的事项，仅是简单服务，法律规则明确，属于程序性的事项，由负责的科员就可以即时办理，无需领导进一步批准与审核。大多数一般事项，可能需要经过受理、批准、审核3个环节甚至2个环节就可以。

因此，行政机关办理行政执法事项，应当健全内部工作程序，优化内部工作流程，尽量减少中间管理层级，以提升行政效能。应当明确行政执法事项的承办人、审核人、批准人，由承办人提出初审意见和理由，经审核人审核后，由批准人批准决定。对于简单的执法事项可由承办人直接作出决定。

[1]张淑芳：“论行政执法中内部程序的地位”，载《吉林大学社会科学学报》2008年第1期。

[2]张淑芳：“论行政执法中内部程序的地位”，载《吉林大学社会科学学报》2008年第1期。

[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第16页。

[4]叶必丰：“行政组织法功能的行为法机制”，载《中国社会科学》2017年第7期。

[5]应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第290～291页。

[6]刘宗德：《制度设计型行政法学》，元照出版有限公司2009年版，第2～6页。

[7]金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年，第209页。

[8]执法碎片化指的是行政机关在执法中存在分割的状况，在目标实现方面缺乏共识和合作，导致权力的争夺和利益的冲突。

[9]中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府发展报告（2015）》，社会科学文献出版社2015年版，第358～359页。

[10]金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第32～43页。

[11]［美］阿尔夫·托夫勒：《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、张焱译，新华出版社1984年版，第140页。

[12]［美］拉塞尔·M.林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海等译，中国人民大学出版社2002年版，第4页。

[13]［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第26～33页。

[14]“整体政府”的核心追求是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府内部不同行政层级的部门之间的整合、政府与社会的整合、政府直接与公民的良性互动协同和社会与社会的整合来实现公共管理目标的，整合是整体政府最本质的内涵。对于这一新趋向，各国都有不同的观点。我国学者周志忍在整理相关文献后，认为“整体性治理”“整体政府”“协同政府”“网络化治理”“水平化管理”“跨部门协作”等诸多称谓都有其共通之处，即通过有效的跨界合作以解决复杂而棘手的碎片化问题。周志忍、蒋敏娟：“整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践”，载《国家行政学院学报》2010年第6期。

[15]丁煌、方堃：“基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究”，载《领导科学论坛》2016年第1期。

[16]以对贩卖淫秽出版物的处理为例，假使依其严重程度必须处以罚款、吊销许可证和营业执照并予以治安拘留方能处罚到位的，那么按照目前执法机关职责权限的划分，只能由公安、工商、文化执法部门齐抓共管才能实现。

[17]［法］埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第219页。

[18]金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第208～209页。

[19]《行政处罚法》（1996）第20条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

[20]刘宗德：《制度设计型行政法学》，元照出版有限公司2009年版，第2～6页。

[21]高家伟：“论行政职权”，载《行政法学研究》1996年第3期。

[22]应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第72页。

[23]如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第10条将广告违法案件的行政管辖确定为“广告发布者所在地管辖为原则”，如果简单适用地域管辖原则，那么管辖权则更难以确定，而以“广告发布者所在地管辖为原则”，较好地解决了管辖过程中的不确定性，增强了行政执法的有效性。

[24]《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第9条规定，电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的违法行为，由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。

[25]《网络食品安全违法行为查处办法》第21条规定：对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖；对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。

[26]王锡锌：“网络交易监管的管辖权配置研究”，载《东方法学》2018年第1期。

[27]金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第218页。

[28]应松年教授主持起草的《行政程序法（试拟稿）》第16条规定：行政机关的管辖权由组织法及其他法律、法规规定。法律法规没有规定的，根据下列原则确定：①涉及公民的，由行为发生地行政机关管辖。但是涉及公民身份事务的，也可以由其住所地行政机关管辖。住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖。住所地与经常居住地都不明的，由其最后所在地行政机关管辖；②涉及法人或其他组织的，由行为发生地行政机关管辖。但涉及法人或其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地行政机关管辖；③涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖。

[29]王万华：《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第102页。

[30]王万华教授起草的《行政程序法（试拟稿）》第21条规定：法律法规、规章没有规定地域管辖的，根据下列规则确定：①涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖；②涉及公民的，由其住所地行政机关管辖。住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖。住所地与经常居住地都不明的，由其最后所在地行政机关管辖；③涉及法人或其他组织的经营行为或从事的组织活动的，由行为发生地行政机关管辖；涉及法人或其他组织的其他事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地行政机关管辖。

[31]《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第7条规定，县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。

[32]《公安机关办理行政案件程序规定》第13条规定，行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。

[33]在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：相对人的法律地位或级别；对公共利益的影响程度；对相对人权利义务的影响程度；标的物的价值；涉外因素。参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90～92页。章剑生教授认为：这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理性欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖”。以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨。参见章剑生：《现代行政法基本理论》（下卷），法律出版社2008年版，第562页。

[34]章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第562页。(www.xing528.com)

[35]《公安机关办理行政案件程序规定》（2018）第14条规定：“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条的规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有权管辖的，由先立案的司法行政机关管辖。”《通信行政处罚程序规定》第6条规定：“两个以上同级通信主管部门都有管辖权的行政处罚案件，由最初受理的通信主管部门管辖；主要违法行为发生地的通信主管部门管辖更为适宜，可以移送主要违法行为发生地的通信主管部门管辖。”

[36]指定管辖的情形还发生在以下三种情形：一是在发生管辖权争议的时候，也就是双方对于管辖权的专属存在疑问或有不同理解，这种争议不能由双方协商解决，而只能提请上级机关指定管辖。二是有管辖权的机关因为客观原因不能行使管辖权。三是某一事务处于无行政主体管辖的情形下，会发生指定管辖。

[37]如《公安机关办理行政案件程序规定》第62条规定，属于公安机关职责范围但不属于本单位管辖的案件，具有下列情形之一的，受理案件或者发现案件的公安机关及其人民警察应当依法先行采取必要的强制措施或者其他处置措施，再移送有管辖权的单位处理：①违法嫌疑人正在实施危害行为的；②正在实施违法行为或者违法后即时被发现的现行犯被扭送至公安机关的；③在逃的违法嫌疑人已被抓获或者被发现的；④有人员伤亡，需要立即采取救治措施的；⑤其他应当采取紧急措施的情形。

[38]《公安机关办理行政案件程序规定》第62条规定：属于公安机关职责范围但不属于本单位管辖的案件，具有下列情形之一的，受理案件或者发现案件的公安机关及其人民警察应当依法先行采取必要的强制措施或者其他处置措施，再移送有管辖权的单位处理。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第13条规定，市场监督管理部门发现所查处的案件属于其他机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。《药品监督行政处罚程序规定》第8条规定，药品监督管理部门发现案件不属于本部门主管或者管辖的，应当填写《案件移送审批表》，并将相关材料一并移送给有管辖权的药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理。

[39]韩豫宛：“刍议行政执法主体权限冲突的解决”，载《法律适用》1997年第8期。

[40]在2018年国家机构改革以前，水污染防治中，环境保护行政主管部门对水污染防治实施统一监督管理，而交通、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门在各自职责范围内对水污染防治具体实施监管。具体分工包括，水利部门负责保持流域最低程度的生态需水量，交通部门负责水上交通工具对水环境造成的污染管理，建设部门负责城市生活面源和点源管理，农业部门负责农村生产和生活面源污染控制，林业部门负责水域沿岸植被过滤带的营造和维护。因此，在水污染治理中，分管部门都具有各自独特的法定职权、管辖领域、专门信息和技术手段等，民间戏称为“九龙治水”。

[41]王万华教授经过对于地方立法中管辖权争议解决机制的规范梳理，总结目前我国有六种解决机制。第一种，直接报请共同的上一级行政机关指定管辖。第二种，争议机关先协商解决，协商不成，报请指定管辖。第三种，报法制机构调处或者报请指定管辖。如《河南省行政机关执法条例》第17条规定，行政机关之间因执法管辖权发生争议，由同级人民政府法制机构协调或者由同级人民政府指定管辖。实践中有的地方如湖南省事务管辖争议因为涉及不同部门职权划分由编办解决，行政执法中管辖争议由法制部门调处解决。第四种，报各自上一级机关协商解决。第五种，法制机构协调解决。如《葫芦岛市依法行政规定》第34条有具体规定。第六种，区分不同争议采用不同解决机制。这是《湖南省行政程序规定》第14条的规定。分为执行性的争议、涉及职权划分的争议两类规定不同的解决争议。参见王万华：《中国行政程序试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第109～110页。

[42]金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第277页。

[43]2009年，文化部和新闻出版总署两大政府部门围绕“魔兽争霸”网游监管权的归属问题发生了管辖冲突。2009年11月2日，新闻出版总署发出通知，终止《魔兽世界——燃烧的远征》审批，退回关于引进出版《魔兽世界》申请。通知要求网之易公司（上海网之易网络科技发展有限公司）立即停止违规行为，纠正错误，停止收费和新账号注册，并将视情况依法对其作出相应的行政处罚，包括停止其互联网接入服务。有趣的是，新闻出版总署给网之易公司下发处罚单的第二天，文化部市场司司长李雄就对外宣称，网之易《魔兽世界》早已于7月21日通过文化部审批，网上运营完全合法，并指出处罚通知越权，违反了国务院部门主要职员、内设机构和人员编制规定（国务院“三定”规定）。新闻出版总署和文化部为了一款网络游戏较上了劲。有苦说不出的则是该网游的500万个玩家。2010年2月12日，新闻出版总署发布了通过《魔兽世界——燃烧的远征》公告称，鉴于网之易公司已经按照要求采取了必要的纠正措施，同意引进互联网游戏出版物《魔兽世界——燃烧的远征》并由网之易公司运营。案例参见厉尽国：“法治视野下的行政权限争议及其解决”，载《西南政法大学学报》2010年第6期。这起事件本质上是一起积极的行政权限争议，两部门所争议的网络游戏更新是否为“电子出版物”，在相关规定不能明确解决问题的情形下，而各自持有不同的理解，因而发生权限争议。最后各方以互相妥协告终，而冲突解决进程并未向公众公开，虽然作为个案得到妥善处理，但无法形成示范与指导作用，暴露出我国缺乏法治化的行政权限争议解决机制。

[44]《湖南省行政程序规定》第14条规定，行政机关之间发生职权和管辖权争议的，由争议各方协商解决，协商不成的，按照下列规定处理：涉及职权划分的，由有管辖权的编制管理部门提出协调意见，报本级人民政府决定；涉及执行法律、法规、规章发生争议的，由有管辖权的政府法制部门协调处理。对需要政府作出决定的重大问题，由政府法制部门依法提出意见，报本级人民政府决定。

[45]学者们对于行政协助的各种定义，可以参见黄学贤、周春华：“行政协助概念评析与重塑”，载《法治论丛》2007年第3期。在该文中对于行政协助的各种定义做了非常详尽的描述，文中对于“行政协助”的定义是：指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织）无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体（包括行政机关或者法律法规授权的组织）提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的行为及其制度。

[46]参见王麟：“行政协助论纲——兼评《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的相关规定”，载《法商研究》2006年第1期。金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第237页。尽管有细微的差别，但是整体上对于行政协助的特征在观点上基本趋同。

[47]唐震：“行政协助行为基本要素解析”，载《政治与法律》2013年第4期。

[48]黄学贤主编：《中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评》，中国政法大学出版社2007年版，第429页。

[49]比如，有的学者认为，综合执法改革无疑是我国行政执法体制的深刻革命。但不容否认，综合执法作为行政体制改革的基本模式还存在成本巨大等问题，而且这种改革是长期任务，其改革成效难以立竿见影。能否在不对近代以来形成的行政模式作大变动的条件下，建立一种与综合执法相辅相成的行政法制度，解决综合执法想要解决的问题，并进一步解决综合执法不能解决的问题呢？建立完善的行政协助制度有助于实现这个目标。例如，综合执法的一个好处是可以避免行政权力和行政资源的重复配置，而行政协助同样可以达到这个目的；综合执法无法解决因权力性质迥异或者职能交叉产生的执法脱节或者地区、部门封锁的问题，而行政协助可以有效避免之。参见王麟：“行政协助论纲——兼评《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的相关规定”，载《法商研究》2006年第1期。

[50]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”《国家安全法》第12条规定：“国家安全机关因国家安全工作的需要，根据国家有关规定，可以提请海关、边防等检查机关对有关人员和资料、器材免检。有关检查机关应当予以协助。”《海关法》第12条的规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”《审计法》第37条规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”

[51]《德国联邦行政程序法》第5条第1款、《韩国行政程序法》第8条第1项。

[52]这五种情形是：①因人员、设备等事实上的原因，不能独自完成行政任务的；②无法自行调查执行公务所需要的事实资料的；③执行公务所必需的文书、资料、信息为被请求机关掌握的；④由被请求机关协助执行，较为经济的；⑤其他必需请求协助的情形。

[53]这四种情形是：①独自行使职权难以达到目的的；②执行公务所需要的事实资料不能由行政机关自行调查的；③执行公务所需要的文书、资料、信息为其他行政机关掌握，行政机关自行难以获得的；④其他必须请求协助的情形。

[54]这五种情形是：①因法定原因，独自行使职权难以达到行政目的的；②因事实原因，尤其因缺少必需的人力和设备而不能完成公务的；③执行公务所必需的文书、统计资料等信息为其他行政机关所掌握的；④执行公务所必需要认定的事实，行政机关独自难以完成调查的；⑤其他必需请求行政协助的情形。

[55]关保英：“论行政执法中的行政协助”，载《江淮论坛》2014年第2期。

[56]有的学者把行政协助分为法定协助和任意协助。法定协助指行政协助产生的依据是法律的明确规定。凡是在法律明确规定的情形出现时，行政机关必须请求其他机关协助。在此情形下，被请求机关接到协助请求时，非依法定理由不得拒绝。任意协助并不意味着行政协助可随意发生，而是指在法定协助情形之外、立法规定的一些鼓励行政机关寻求行政协助的情形下，行政机关可以请求协助，也可以自行作出相应的行为。这种分类的意义在于说明两种协助发生的条件不同，且所产生的费用的负担也不同。参见王麟：“行政协助论纲——兼评《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的相关规定”，载《法商研究》2006年第1期。

[57]可参见我国台湾地区“行政程序法”（1999）的相关规定。

[58]《德国联邦行政程序法》（1976）第5条之二规定；“下列情况下，被请求机关不允许提供协助：①因法定原因，不能提供协助的；②如提供协助会严重损害联邦或州的利益的；如有关档案依法或依其性质应予以保密时，被请求机关尤其不得提供相应的书证、案卷或有关咨询”；第5条之三规定：“在下列情况下，被请求机关无须提供协助：①其他机关较为方便或较小花费即可提供协助；②被请求机关须支出极不相称的巨大开支方可提供；③考虑到请求协助机关的职能，被请求机关如提供协助即会严重损及自身职能。”

[59]有关可以拒绝协助的理由的规定，参见《韩国行政程序法》（1996）第8条之二、《日本行政程序法草案》（1964）第9条之三、西班牙《公共行政机关法律制度及其共同的行政程序法》（1999）年修正案）第2条之三。

[60]王万华：《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第99页。

[61]黄学贤、吴志红：“行政协助程序研究”，载《行政法学研究》2009年第4期。

[62]王万华教授起草的《行政程序法（试拟稿）》中将拒绝的情形分为“应当拒绝”和“可以拒绝”。

[63]具体规定请参照《德国联邦行政程序法》（1976）第5条之五、《西班牙公共行政机关法律制度及其共同的行政程序法》（1999年修正案）第2条之三、《韩国行政程序法》（1996）第8条之四。

[64]《韩国行政程序法》第8条第6项规定，行政协助所需之费用，由请求协助之行政机关负担，其负担金额及负担方法，由请求协助之行政机关及受请求之行政机关协议决定之。

[65]参见《德国联邦行政程序法》（1976）第5条之五。

[66]朱新力、石肖雪：“程序理性视角下的行政审批制度改革”，载《中国行政管理》2013年第5期。

[67]典型的有“防盗窗”的例子。公安机关的规范依据是《旅馆业治安管理办法》第3条，开办旅馆，其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等，要具备必要的防盗安全设施，相应地以指南形式出现的许可标准为“为了防止偷盗需要安装防盗设施（一般的要求是安装防盗窗）”。消防部门的规范依据是《消防监督检查规定》第9条，公共场所投入使用前，应对疏散通道、安全出口是否畅通进行消防安全检查，相应地以指南形式出现的许可标准为“为了逃生一般不能安装防盗窗”。“要具备必要的防盗安全设施”和“应检查疏散通道、安全出口是否畅通”，两个规范之间并不存在逻辑的冲突。但在适用环节，公安部门的审批人员将“必要的防盗设施”解释为“安装防盗窗”，采取的是限缩解释，而消防部门的审批人员对安全出口的解释则囊括了建筑的“所有窗户”，采取的是扩张解释。由于审查标准没有得到整合，行政机关在各自审查时解释方法的不同，就会发生实体要件的冲突。

[68]例如，某新型企业在申请营业执照时，市场监管局以《建设项目环境保护管理条例》为依据要求提供环境影响评价文件；当企业向生态环境局局申请环评时，按当地《企业投资项目备案办法》的要求需提供项目备案文件，而当企业转而履行项目备案程序时，发改委又要求提供工商营业执照。这就是多部门各自办理带来的程序冲突。

[69]骆梅英：“行政许可标准的冲突及解决”，载《法学研究》2014年第2期。