行政机关内部实施统一对外措施

部门统一对外，这是对于行政整体性原则的践行，对于相对人，不管内部机构有多少，不管跨多少个部门，其只需和“一个窗口”打交道，这样就能感知到执法部门是一个整体，而不是一个个碎片化的部门。

1.部门内设机构之间统一对外。从行政权的配置看，行政执法权是分配到每一个行政机关的，因此，行政执法权应当由行政机关行使，对于个人及组织而言，只需与行政机关打交道，至于内部如何分配作业流程、划分岗位职责是行政机关内部事务，一般情形下个人及组织不宜介入。行政机关一个窗口对外是个原则，这是行政权的性质决定的，也是便民原则的要求。这种原则要求对于大多数部门来说是可行的，但是一个窗口对外不可绝对化，如果分别办理更有利于申请人的则例外。对于行政机关的特定内设机构，由于其业务有一定的独立性，因而如果法律已经赋予其以自己名义对外做出行政行为的权力，并且个人、组织向该机构直接提出申请可能更为方便、快捷，此时一个窗口对外的原则应当让位于便民原则。

2.跨部门执法事项的统一对外。很多时候，申请人的申请被受理后，申请事项需要不同的部门进行审查，此时，各个部门如何协作，关系到执法效能的提升。《行政许可法》中规定的一个窗口对外，实践之中的政务大厅，都是在许可的申请受理阶段的行政机关统一对外，尚未涉及申请审查阶段处理程序的统一，不同部门的审查阶段在实践中仍然是各自审查。但是，各个部门各自审查，审查标准未得到整合，会表现为实体要件上存在矛盾，[67]程序冲突也难以避免。[68]从申请、受理、审查、决定等环节规范的是单项事项，关注的是单个部门视角下申请事项的程序。但事实上，从行政过程的视角考察，审查的最终完成是一个复合行为，如果不从行政整体性的视角对审查标准进行整合，“不对行政机关课以集中实施、联合办理的义务，那会导致整个行政过程的非正义”。[69]

《日本行政程序法》第11条规定，涉及多数行政机关之处分，行政机关处理申请时，不得以同一申请人之相关申请正在其他机关审查中为由，迟延其本身应为之许认可等之审查或判断。对某申请或同一申请人多数互相关联之申请为处分而涉及多数行政机关时，该多数之行政机关，于必要时，应相互联系采用共同听取该申请人之说明等方式以促进审查。《韩国行政程序法》第18条规定，行政机关受理请求多数行政机关参与处分之申请时，应当迅速与相关行政机关协调，以免拖延该处分。(www.xing528.com)

因此，应当将《行政许可法》的统一对外延伸至申请的处理阶段。立法应当规定：同一申请事项如需取得不同部门的许可、批准的，应当将处理程序统一起来，县级以上人民政府可以确定一个部门或者政务中心窗口统一受理申请，将相关事项以电子政务方式抄告相关部门，实行网上并联办理或者集中办理、联合办理。

立法上做明确的规定，也就意味着如果涉及跨部门的事项，法律要对行政机关课以集中办理、联合办理的义务，以提升行政效能，维护公民、法人、其他组织的合法权益，提供更好更优质的公共服务。不可否认的是，我们已经处于一个信息化时代的潮流中，跨部门执法事项流程的优化，尚仰仗于信息技术的支持，网络全程办理执法事项已经多有实践，信息技术的发展会深刻改变行政机关的权力运行模式，公民足不出户接受行政机关的服务也并不是一个遥远的梦想。当然，在目前传统执法模式还是主流的背景下，基于我国目前行政执法的现实，要求行政机关在审查阶段实现集中，这仍然是非常有现实意义的做法。