实践中的行政协助问题及其异化现象

相比较立法的简约和抽象，在实践中行政协助的需求和运用是比较多的，只是由于各种原因造成行政协助无法顺利进行，缺乏法律保障是主要因素。其实，行政协助早就为我国政治道德所承认，部门之间是亲密合作的“兄弟”关系，相互协助是理所当然的事情，在这种政治文化下，行政协助被认为是理所当然、不成问题的，无需专门规定的。这种传统的政治文化也是导致行政协助法治化程度较低的一个因素。而在实践中，各行政部门各打自己的小算盘，并未因政治假设而形成紧密合作的观念和习惯。

行政协助在实践中存在很多问题。

第一，缺乏制度框架的行政协助在实践中运行无序。如在税收执法领域，税务部门税收执法离不开自然资源、市场监管等部门的协助。由于自然资源部门掌握实际占用耕地面积等涉税基础数据，因此在相关涉税领域较有能力提供协助，因此税务部门与自然资源部门较早开展税务行政协助的尝试。这种行政协助必然涉及经费支出、人员调配和法律责任的承担等，在目前行政协助法治化还比较低的情况下，由于缺乏基本的制度框架，税务行政协助还显得比较混乱无序，降低了行政执法的效能。(www.xing528.com)

第二，行政系统内利益的分化对行政协助功能实现会形成阻滞。实践中，是否提供协助经常取决于部门之间的利益博弈。行政协助需要支付成本、动用资源却不一定有收益，因此被请求方缺乏协助动力。如果协助相比不协助能获得更多的收益，就能够形成协作生产力。当执法查处的对象有利于增加协助执法部门的收益之时，执法部门自然乐于提供协助。如药监部门请求公安局协助查处当地出售假药的零售药店，这种情形下，公安局的协助动力就比较大，因为此种协助对于请求主体和被请求主体是双赢的结果。协助查处售假药店，会降低存在的治安风险，对于公安局来讲，会消除其将来可能承担的更大责任，所以有动力协助。又如，药监部门监测医疗机构的药品等，有时需要卫生部门的配合才能推进执法，但卫生部门存在不会主动配合药监部门执法的很大可能性。原因之一是药监部门实行垂直管理，两者关系不熟；原因之二是卫生部门和公办医院之间的关系就像父子关系，卫生部门觉得查处公办医院挑战了自己的地盘，不愿意配合查处。以地方保护、行业保护等为表现形式的行政系统内部利益的分化，使得很多横跨行业、地方的事务难以通过行政协助的方式得到有效、及时的处理。有的则通过人脉、关系或者通过领导指令等手段实现行政协助，造成了超越职权、滥用职权的现象，使得行政协助走向异化，掩盖了行政协助的正当价值。

因此，从立法来说，法律保障的缺失弱化了行政协助的功能价值。而从实践来说，对于行政协助的统一立法有着现实的需求，而部门中行政协助的利益博弈则可作为制度构建的考量因素，也即如何增强部门的协助意愿，这是立法设计中需要合理的制度导向予以解决的问题。