概念及作用：行政协助的重要性和特征

行政协助是每个行政科层制国家都会面临的问题，解决的是处理行政主体横向关系的制度，是行政机关基于国家行政的整体性和统一性而相互之间承担的义务。行政协助的产生缘于弥补科层制职权分工的不足，行政需要分工，但也离不开合作，特别在现代社会，公共服务的提供已不是部门一己之力、单打独斗所能够完成，因此，行政协助在现代法治国家是普遍存在的现象。在我国，对于行政协助的关注缘于行政程序法的立法需要，但目前由于行政执法部门碎片化的突出现象，实践中对于行政协助制度有现实的需求，因而又引发新的关注。

尽管有各种不同的描述和界定，[45]但我国行政法学界目前就行政协助的基本概念的主要内容方面基本达成共识，行政协助是指“行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，为达到行政目标，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，被请求机关依法在自身职权范围内提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度”。[46]

行政协助具有以下特征：

第一，行政协助的请求主体和被请求主体之间没有隶属关系。行政协助被请求主体必须是行政主体。两者之间无隶属关系，其原因在于：“如果存在着隶属关系，则在职权配置上具有重叠覆盖之关系，在履行职权中具有命令服从之义务，不产生弥补行政职权空白之需求或可予拒绝协助之情形，故不存在行政协助的适用空间。”[47]

第二，行政协助的原因是请求主体在行使职权过程中遇到了难以克服的公务障碍，包括不具备相应行政资源，或者不具备相应的技术条件等，如没有其他行政机关的配合，仅凭行政机关自身客观上无法达成行政目标的实现。(www.xing528.com)

第三，被请求主体对协助事项具有法定行政职权，此为行政委托与行政协助的不同。问题在于，请求主体对请求协助事项是否具有权限，这是一个需要进一步讨论的问题。黄学贤教授等学者认为，“请求主体对某一具体环节的需要协助的事项不一定要有相应职权”，[48]这就意味着可以有，也可以没有，主要看是否有履行公务上的客观不能。同时，被请求主体提供的协助行为只能是一种辅助性的行为，否则就偏离了行政协助的本意。

第四，行政协助的目的是基于行政的整体性和同一性，形成行政合力，共同完成行政任务。

特别需要说明的是，本文仅在行政执法领域探讨行政协助的问题，因为除了行政执法行为以外，在行政决策、行政司法等领域也存在行政协助的空间，但这不是本文所涉及的，并不在此处探讨范围之内。