管辖权争议的产生及其优化建议

行政管辖权争议，一般是“指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为都认为有管辖权，或者都认为自己无管辖权”。[39]根据行政权限标准的不同可以划分为级别管辖争议、职能管辖争议和地域管辖争议。级别管辖由于上下级之间的组织关系，一般不会产生管辖权争议，最易产生争议的领域在职能管辖领域和地域管辖领域。

行政管辖权争议容易发生在职能管辖领域，职能管辖是各行政部门的权限分工，本质上是个实体法问题，不是程序法问题，一般由组织法和单行行为法加以规定。期冀立法对于行政机关间的职责权限作出绝对明确的划分，也是不太可能的。由于在组织法和行为法层面的法规范条款缺乏清晰的管辖权授予，或者不明确，或者不一致，容易引发管辖权争议，进而形成权限冲突。产生管辖权争议的另一种情况是由于法律规范授予管辖权重叠。如法律法规将同一行政事务授予不同的职能部门管辖，特别是分环节、分领域管辖的情形，会导致各个部门之间存在管辖权交叉、重叠。有的时候，组织法层面的权限争议和法律规范授予管辖权重叠，会产生更为复杂的管辖争议。以水污染为例，流动的水会跨越不同的区域，造成地表水污染、地下水污染，也会影响居民生活、水生物生长。这个时候由于法律将一个事项分割管理，造成不同的职能部门都有权管辖，而违法行为地又是不同的区域，管辖权交叉重叠，从而引发管辖权争议。[40]

在地域管辖领域，同一事项可能会有几地的行政机关都有权管辖。比如违法行为地的认定，违法行为地可能不是一处，而是几处。这种情况下，由何地行政机关管辖能够实现行政执法的有效性和最优化，应综合考虑违法行为造成的法律后果和社会影响，本着提高行政执法有效性的原则进行认定。但实践中，由于部门行政与部门利益的挂钩，会出现相互推诿和争权的现象，加剧管辖权争议的发生，这是造成权限冲突的根本原因。(www.xing528.com)

管辖权争议发生的执法权限冲突，导致了大量行政不作为和相互推诿现象的发生，使得整体执法目标难以实现，违法行为得不到及时的惩处，社会公共利益得不到及时的有效保护，个体权利得不到及时的保障。因此，管辖权争议解决机制的规定，可以解决因为管辖争议引起的执法不作为、争权夺利、效能低下等问题。我国目前对管辖权争议解决机制的法律程序规定基本上是空白，缺乏统一的可操作性的规定。因此，管辖权争议的解决机制应作为行政管辖制度的重要内容，在行政执法程序立法中作出具体的规定。