特殊管辖：紧急情况下的权利转移及变更

特殊管辖是级别管辖、地域管辖的例外，是对于管辖中特殊情况的处理，以弥补行政管辖权的缺陷。特别管辖主要有以下几种：

1.管辖权竞合。管辖权竞合指的是数个行政机关对于同一事项均有地域管辖权。比如，行政处罚中，当事人的违法行为发生地可能会是几地，会出现这几个违法行为发生地的行政机关都有执法管辖权，产生管辖权竞合的问题，这时候，需要明确管辖的机关和规则。

《德国联邦行政程序法》第3条第2款规定，数个行政机关都有管辖权的，由最先受理的行政机关处理决定，但其共同业务主管监督机关指定另一有地方管辖权的机关处理时，不在此限。我国现行部门规章对于管辖权竞合的问题都规定了先受理在先原则，比如，《公安机关办理行政案件程序规定》（2018）第14条的规定、《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条的规定、《通信行政处罚程序规定》第6条的规定。[35]由此可见我国现行立法中一般规定由立案在先的机关管辖，也就是受理在先原则。

因此，对于管辖权竞合的管辖规则，可以确立如下管辖规则：

第一，受理在先原则。原则上，由现行受理的机关行使管辖权。

第二，规定指定管辖制度。管辖权竞合情形下的指定管辖是两个以上行政机关都有管辖权，但是由于管辖权各方都主张管辖权而协商不成或者都相互推诿，或者受理先后不能区分而协商不成的情形下，由共同上级机关指定某一执法机关行使执法权。[36]这种情形下，指定管辖由谁启动，不仅是积极主张管辖权的行政机关有提请上级机关指定管辖的权利，行政相对人也有权申请上级机关指定管辖，特别在有管辖权的行政机关都不作为的情形下，赋予相对人申请指定管辖的权利很有必要。

因此，统一行政执法程序立法针对管辖权竞合情形下的管辖规则，应当作出如下规定：

数个行政机关对于同一事项都有管辖权的，由先受理的行政机关进行管辖。在以下情形下，可经由指定管辖确定：①不能区分受理先后的，由行政机关协商确定，不能协商确定的，由共同上级机关指定管辖。②有管辖权的数个行政机关，各方消极不作为的，或者争夺管辖权的，可由各方或相对人提请指定管辖。

2.紧急情形下的管辖权。《德国联邦行政程序法》第3条第4款规定：迟延采取措施会导致危险时，公务原因发生地在其管辖区的行政机关均对该措施有管辖权。这条规定的是紧急情形下的管辖权。在紧急情形下，有管辖权的行政机关可能面临着无法立即采取措施，可能日后难以恢复或弥补的紧急情况，为了避免公共利益、个人利益造成重大损失，有必要由事件发生地的行政机关行使临时管辖权，采取必要措施。我国目前有少数规章中有类似的规定，如《公安机关办理行政案件程序规定》第62条就对于紧急情形下的管辖权进行了细致的规定。[37]《110接处警工作规则》第20条规定：“对接报的管辖暂不明确的地区发生的案件，应当先指定处警人员进行先期处置，必要时再移交属地公安局有关部门进行处理。”

紧急情形下的管辖权规则有如下几部分：其一，由事件发生地的行政机关行使管辖权。其二，事件发生地对行政机关采取的措施为必要措施，以防止或减少某种危害结果的发生。其三，事件发生地的行政机关进行必要处理。事件发生地的行政机关并不由此取得后续的管辖权，但是应当立即通知有管辖权的行政机关。其四，事件发生地的行政机关依法采取的必要措施的法律效果归属于最终管辖本案的行政机关，紧急措施应当视为最终处理决定的一部分。

3.移送管辖。移送管辖不是一种独立的管辖制度，而是在确定管辖之后，已经受理的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送给有管辖权的行政主体处理的制度。执法实践中，由于缺乏程序法的统一规定，对于发现自己没有管辖权的行政机关，如何处理，比较混乱。有的不予处理，也不告知当事人，或者简单告知当事人不由本机关管辖。管辖制度是行政机关内部关于行政事务处理的分工，不应由当事人来承担不利后果。(www.xing528.com)

境外很多国家和地区就移送管辖制度作出规定。《瑞士行政程序法》（1968）第8条规定：①对案件无管辖权之官署，应立即将案件移送给有管辖权之官署。②对有无管辖权疑义之官署，应立即和可能有管辖权之官署就管辖权之问题交换意见。《韩国行政程序法》第6条第1款规定：行政机关错误受理不属于自己管辖之案件或收受错误之移送时应立即移送有管辖权之行政机关并将该事实通知申请人。行政机关收受或收受移送后管辖变更亦然。

我国一些立法中也体现了移送管辖制度。如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第13条的规定、《药品监督行政处罚程序规定》第8条规定，均对于移送管辖制度进行了大致类似的规定，受理后，发现不属于自己管辖的案件，应当移送给有管辖权的行政机关。[38]

移送管辖是无管辖权的行政机关对于已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，如果有管辖权的行政机关拒绝受理，则会引起管辖权冲突。因此，产生的问题是，受移送行政机关能否再次移送？在诉讼程序中，移送管辖以一次为限。如果允许多次移送，不利于行政事务的解决，法律关系难以确定，也容易产生“内耗”，影响对外执法效能。因此，立法应明确规定，如果受移送的行政机关也认为自己没有管辖权的，应当报请共同上一级行政机关指定管辖。如《农业行政处罚程序规定》第13条第2款明确规定，受移送的机关如果认为移送不当，不能再自行移送，应当报请上级指定管辖。

在统一行政执法程序立法中应明确规定：行政机关受理当事人的申请或依职权启动行政程序后，认为自己没有管辖权的，应当移送有管辖权的行政机关，并通知当事人。

受移送的行政机关应当在立案后将案卷移送的原因、法律依据等及时通知与移送案卷有关的当事人、利害关系人。

受移送的行政机关也认为自己没有管辖权的，不得再行移送，应当报请其共同上一级行政机关指定管辖。

4.继续管辖。已经依法立案的行政机关在受理行政案件的过程中，因法律、法规修改或废止，或因为机构改革和职能调整而失去对本案的管辖权时，是原机关继续管辖还是移送新的机关管辖？

对于这一问题，《德国联邦行政程序法》第3条第4款中第3项规定：构成管辖权理由的情况在行政程序过程中变更的，原机关继续进行程序有利于保护当事人且符合程序简化和程序目的，征得现拥有管辖权的机关的同意，可由原机关继续。我国台湾地区“行政程序法”则规定，应当将案件移送有管辖权之行政机关，并通知当事人。但经当事人及有管辖权机关的同意，也可以由原管辖机关继续处理该案件。继续管辖有利于保障行政的连续性，能够减少重复程序和相对人的支出，但是原机关已经不具备法定管辖权，应当移送有管辖权的行政机关。至于是否能够继续管辖，我国台湾地区没有规定实质性条件，但是经当事人和有管辖权机关同意的程序要件，相当于赋予当事人和新的管辖机关选择权，足以保障当事人对自己利益的考量。而对于新的有管辖权的机关，从程序的角度，主要考虑由原机关继续管辖有利于减少程序成本。

基于此，统一行政执法程序立法可以借鉴我国台湾地区的做法，无需规定继续管辖的实质性条件，将判断是否有利于保护当事人权利，是否简化程序，是否达到程序目的的标准交由当事人和新的有管辖权的行政机关，由其选择，这样在实践中也更好操作。在统一行政执法程序立法中规定继续管辖制度，对行政行为效力的一致性加以保障，在当前我国行政机构改革，行政职权也在不断地重新配置的背景下，具有更深远的现实意义。