法治统一：国务院规定行政机关级别管辖，确保行政执法法治统一

1.立法现状及问题。级别管辖解决的是上下级行政机关处理行政事务的分工和权限。我国法律、法规和规章对于级别管辖一般仅有笼统的规定。如《行政处罚法》（2021）第23条规定的是“县级以上人民政府具有行政处罚权”的行政机关管辖。《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第3条规定的也是“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”。这些规定并没有确定上下级之间权限的分工。有的立法对于级别管辖没有任何限制性规定，如《水路运输管理条例》第26条：“违反本条例有下列行为之一的，交通运输主管部门可以分别给予警告、罚款、停业处罚”，此处交通运输主管部门就没有级别管辖的直接规定。国务院部门通过行政规章规定了一些执法的级别管辖权分工。比如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第7条对于县（区）、市、省级工商行政管理机关的级别管辖权分工进行原则性的规定。[31]《公安机关办理行政案件程序规定》第13条规定了公安机关办理行政案件级别管辖确定的一般原则。[32]地方行政程序立法中，《浙江省行政程序办法》第10条规定了省级行政机关行政管理事务的管辖范围，并规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县（市、区）具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。

总体来看，法律对于级别管辖直接作出规定的很少，部门规章规定的稍多，但部门规章仅规定本部门行政事务的级别管辖，如果出现机关共管事项，就可能会出现管辖权冲突。同时，部门规章规定级别管辖一般来说限于行政处罚领域，对于其他执法事项涉及的非常少。

在单行法对于级别管辖没有规定的情形下，一般由上级行政机关来确定上下级之间职能分工的任务。但很多时候，上下级行政机关共同管辖的情形非常普遍，造成纵向执法权限趋同，上下一般粗，重复执法，执法扰民现象。为确保法治的统一，行政执法程序立法应当对于各级行政机关的级别管辖作出统一的规定。

2.级别管辖的确定原则。从执法实践来看，不同层级机关之间的执法权限大致趋同，造成多层执法，这是目前行政执法体制存在的弊端之一。执法权纵向上缺乏分解，上下雷同，这属于“职责同构”现象。职责同构在我国比较普遍，指的是不同层级的行政机关在职能、职责、机构设置上的高度统一。职责同构在计划经济体制时期，曾经起到重要作用，但在新的体制下，却可能成为阻碍统一市场形成的障碍。职能重叠、职责划分不清，导致下级部门缺乏应有的独立性和自主性，同时也导致下级对上级组织唯命是从，唯上不唯下，官僚作风不断滋生和蔓延。

从各地权力清单的梳理来看，省、市、区职责同构的问题依然比较突出，同一事项在省、市、县三级政府部门的权力清单中重复出现。在实践中导致的结果是多层执法、甚至上下级执法打架的事件也屡有发生，执法效能受到严重损耗；下级缺乏必要独立性、执法事项层层审批，毫无效率可言。行政执法体制改革，从纵向关系来看，重点解决的问题是合理划分不同层级机关的执法权限，改变目前多层执法的状况。推进执法权重心下移，原则上由基层执法部门管辖行政案件，也就是县（区）级行政机关管辖大多数行政案件，是有效改变这一执法状况的根本措施。

第一，从实际需要和技术装备条件看，大多数社会管理、公共服务、市场监管等与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的具体执法事务，都可以放到基层实施。[33]因为这些执法事项属于事务性的管理，量大面广，需要让看得见的管得着，例如行政处罚案件，交由基层执法更为及时和有效。尤其是很多执法事务大多是简单的常规性执法事项，法律规则非常明确，法律适用较为简单，应下放到县级执法部门，例如行政给付事项。因此，应当在统一行政执法程序立法中，明确由县级、市辖区执法机关作为主要执法机关实施行政执法。(www.xing528.com)

第二，级别管辖的确定应遵循行政效能原则，由投资成本最低、工作效率最高的那一级执法部门负责。首先，执法处于法律系统和社会系统交接的地带，执法者需要对执法的环境、执法对象、民风民情有一定的了解，才能更充分地考量影响执法效果的各种因素，作出使当事人和当地民众信服的行政决定。县、市辖区执法部门接近行政事务的发生地，具有如上所述的优势与便利。再次，“权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。”[34]因县、市辖区级执法者与相对人双方生活在同样的环境中，具有共同的价值观等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。省、市政府部门除负责本辖区内的重大案件外，一方面是业务指导和制定公共政策，上下级机关之间是管理和执法的关系，从执法的重点难点中找出问题改善管理。另一方面是加强监督、接受申诉、复议，以体现执行和监督分开的行政管理原则。交由基层进行执法，可把上下机关从职权同构变成监督者和执行者的关系。

第三，应考虑管辖要与执法能力相匹配。由基层执法部门管辖大多数行政案件，必须有相应的配套措施。其一，充实基层执法力量，解决执法权与事权不匹配的问题。不仅执法事项下移，执法力量也要下移，否则基层执法部门缺乏承接下放权力之能力、经费、和技术条件，不具备执法能力，会严重影响执法效能。应当不断改善基层执法条件，为基层执法提供有力的执法保障。其二，调整执法机构的设置，解决目前层层设置相同执法机构的问题。

综上，统一行政执法程序立法应当增设级别管辖的规则，明确规定：

（1）应当按照有利于提高行政效能、财权与事权相统一、执法重心适当下移等原则，合理划分上下级行政机关之间的职权。

（2）与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政执法事项原则上应当由县级人民政府职能部门行使。设区的市、省级人民政府职能部门对于本辖区内重大复杂的事务行使管辖权以及行使单行法规定的专属管辖权。国务院主管部门对于全国范围内重大复杂的事务行使管辖权。例外情形应当以法律、法规规定为准。