地域管辖的原则与适用范围

《行政处罚法》地域管辖的确定标准是“违法行为发生地”，其所确立的属地管辖原则，在执法领域具有很强的代表性。属地管辖原则是行政执法管辖权配置的基础性规则，以与违法行为相联系的地点来确定管辖权，比较容易获取与该行为有关的信息，便利行政机关收集证据、走访证人，以较低的成本管理行政事务，也有利于相对人通过行政机关维护自己的合法权益。但是，现实生活中，一个违法行为就包括着手地、实施地、经过地、危害结果发生地等等，这几个地点可能全部是不一致的。对于地域管辖的确定不是随便从这几处违法行为发生地中任选一处，而应本着提高行政执法有效性的原则进行最后的确定。所以如果简单地一概确立“违法行为发生地”的地域管辖规则，在特定执法领域会增大管辖中的不确定性，增加部门间协调成本，降低行政效率。[23]更何况，行政执法的事项类别多样，除了违法行为的处理，还包括各种公共服务，如许可、给付等行政执法行为，具体如何确定，不是简单的一个“行为发生地”标准可以解决，必须结合具体情况作出具体规定。

属地管辖原则确立的基础，在于违法行为与某个地理位置有密切且稳定的联系。执法机关与被执法对象在地理位置上有较近距离，相关的检查、处罚、强制等行为一般能够有效实施。比如，在市场监管中，对于有形实体店的交易违法行为，违法行为的预备地、实施地、危害结果发生地等一般都处于同一个监管部门的管辖范围之内，管辖部门较为确定，也便于调查取证，能够取得较好的执法效果，能够充分体现属地管辖原则确立的基础。但在互联网经济下，网络交易行为在空间上的分散性和跨区域性对于传统属地管辖规则提出极大挑战。网络交易行为发生于虚拟空间，消费者、经营者、交易平台、公司注册地所分布的区域往往非常分散，甚至跨多个行政区域，不存在与交易行为具有稳定联系的地理位置。如按照传统属地管辖原则确立执法管辖规则，会加剧管辖过程中的不确定性，降低行政效率，跨地域执法协作增加行政成本，难以保证执法的有效性。因此，面对互联网经济的特点，相关的法律也开始根据网络交易行为的特点重新配置管辖权。如根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第9条的规定，“自营”业态的违法行为，由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。平台内经营者的违法行为可由其实际经营地或平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门进行管辖。[24]《网络食品安全违法行为查处办法》第21条针对网络交易食品安全违法行为的查处，对于传统的属地管辖进行了适度的调整，赋予了第三方交易平台所在地监管机关的管辖权。[25]这种平台集中监管模式的出现，主要是考虑了网络平台交易行为的特点，并根据这些行为的特点而进行监管体制创新的尝试。[26]

因此，对于地域管辖的确定，原则上应当由单行法规定，更有利于行政事务的处理，因为单行法对于地域管辖的规定往往结合了部门管理的特性，适用单行法的规定更有利于行政事务的灵活处理。只有在组织法和单行法没有规定的情形下，再由程序法作出统一的规定，因此，行政程序法规定地域管辖，应是对于单行法的补充性规定。(www.xing528.com)

尽管，行政机关的管辖权原则上应当由单行法规定，更有利于行政事务的处理，但如果有新兴事物产生而现有法规所规制的情形不足，则会造成管辖权的真空，此时会助长不作为的滋生。对于这种情况，《德国联邦行政程序法》规定了若干管辖权确定的一般规则。世界范围内各国家和地区确定地域管辖的规则并非依据单一标准，总体概括而言有四种情形，第一种是涉及不动产的，被单列出来，由不动产所在地行政机关管辖，其他三种分别依据企业、自然人、法人或社团加以确定。在应松年教授主持的《行政程序法（试拟稿）》第16条和王万华教授主持起草的《行政程序法（试拟稿）》第21条参考德国的规定，针对不动产、公民、法人或组织分别作出规定。

比较学者们的立法建议，仍有观点和思路上的差异。应松年教授主持起草的《行政程序法（试拟稿）》第16条对于地域管辖的规定，从具体内容来看，其实确定了地域管辖的一般规则：行为发生地行政机关管辖。而将一般性的规则置于补充性规定中似乎有“本末倒置”之感。[27]在法律法规没有规定管辖的情况下，依据行为发生地行政机关管辖的一般原则进行确定就可以，例外情形如涉及公民主体身份、法人或组织主体资格事项的，则完全可以由专属管辖加以规定。此外，“行为发生地”的表述更多针对的是违法行为，难以涵盖所有的执法行为，对于大量的依申请行政行为来讲，“行为发生地”并不是一个非常确定的标准。[28]王万华教授的《行政程序法（试拟稿）》第21条，是将法典定位为基本法来处理与单行法的关系的例外，[29]首先适用单行法，在单行法没有规定的情形下，适用行政程序法确定的一般规则，从内容上看，实际属于专属管辖的情形，符合补充性规定的定位。但存在的问题是，法条所列举的三种情形很难涵盖所有的情况。[30]《德国联邦行政程序法》（1976）在所列举的情形之外，均增加了兜底条款，德国规定“不属于上面第1项至第3项所列管辖权的，公务员原因发生地在其管辖区对行政机关”，因此，本文赞同王万华教授的观点，但建议增加第四种情形，也就是不能依前三项规定确定管辖权的，由公务原因发生地行政机关管辖。