行政管辖制度立法的关键内容优化

管辖制度在诉讼法上受到高度的重视，如《行政诉讼法》就详细地规定了级别管辖、地域管辖、专属管辖、选择管辖、移送管辖、指定管辖、移转管辖以及对于管辖权争议的解决等。但在行政法中，对于管辖问题一直未能够给予足够的重视，如《行政处罚法》（1996）仅用简单的一条对行政处罚的级别管辖、地域管辖、职能管辖做了非常笼统的规定。[19]我国关于行政机关管辖的规定，散见于各单行法律、法规和规章当中。如《公安机关办理行政案件程序规定》（2018）对于管辖制度用专门的一章进行细致的规定，内容涉及地域管辖、共同管辖、指定管辖、专属管辖。

但部门规章规定管辖无法解决部门之间的管辖权之争，所以在行政程序法中对于管辖制度作出规定很有必要，这也是很多国家和地区《行政程序法》的做法。如《德国联邦行政程序法》（1976）、《瑞士行政程序法》（1968）、《西班牙行政程序法》、《葡萄牙行政程序法》、《奥地利普通行政程序法》（1991）。就总体而言，各国对于管辖的规定大致包括以下几方面：①地域管辖的确定标准。各国行政程序法几乎都规定了地域管辖的确定标准。②管辖权的竞合。也即各个行政机关都有管辖权的情况。③管辖权的争议及解决。④管辖权的转移。行政机关将不属于自己管辖的案件移送给有管辖权的机关。涉及具体的国家和地区，对于行政管辖权规定的内容和种类并不多。如《德国联邦行政程序法》仅用一个条款去规定行政管辖，但涉及地域管辖权和指定管辖、紧急情形下的管辖、继续管辖，未涉及级别管辖的问题。《瑞士行政程序法》（1968）主要规定的是管辖权争议的处理问题，包括移送管辖和管辖权争议。《西班牙公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》（1992）仅对于管辖权的转移作出规定。《奥地利普通行政程序法》（1991）对于管辖权的规定比较全面，第一章官署规定的主要内容是管辖问题，从其具体内容来看，原则上由单行法来确定，如单行法对于职能管辖没有确定的，由行政机关来决定管辖问题，单行法对于土地管辖没有作出规定的，遵循行政程序法的规定。同时，《奥地利普通行政程序法》还对共同管辖下管辖权的争议处理机制作出规定。《葡萄牙行政程序法》则仅对于管辖权争议作出规定，《韩国行政程序法》仅规定移送管辖和指定管辖。我国台湾地区“行政程序法”（1999）对于管辖制度做了较为全面的规定，第11条对于管辖的确定权进行了规定，这一条规定的意义在于，如果处于机构的不断变革，那么组织法和管理法之间对于管辖就存在冲突，这时候由行政程序法做统一规定，由行政机关来决定管辖。“组织法内机关与机关之间的关系已经发生重大变化，这种变化就应当体现到行政程序法中，以配合行政实务上的需要。国家机关组织以法律规定，机关组织必有权限执掌、任务分配，政府行政权限、事务属于和机关管辖、原属恒定不变，此法理称为‘管辖恒定原则’，即自己的事务、区域要自己管辖。因此，行政程序法为了配合行政实务上的需要，采取五种管辖恒定原则之例外。”[20]

行政程序法对于管辖的具体内容，与诉讼法相比，为何有比较大的差异？有学者认为，“级别管辖、职能管辖、地域管辖等三种基本的行政管辖权形态，直接调整行政机关的实体职权，行业性强，难以统一规定，而行政决定管辖权和特殊情形下的管辖权是灵活处理管辖权的方法，应成为我国行政程序立法的主要内容”。[21]应松年教授认为，涉及行政机关的权限问题，主要应由宪法和行政组织法规定，行政程序法主要规定行政机关间的相互关系。[22]由此可见，对于行政管辖的立法内容选择，到底规定什么，并不能和诉讼法去做简单的类比。地域管辖、级别管辖、职能管辖主要交由组织法和管理法，行政程序法重点解决的是，管辖制度的灵活处理机制，以及管辖权争议的处理机制。(www.xing528.com)

我国地方行政程序立法中，《湖南省行政程序规定》中对于管辖制度进行了较为详细的规定，包括级别管辖、地域管辖、管辖权争议解决机制。2011年《山东省行政程序规定》对于地域管辖、移送管辖、共同管辖、管辖权争议进行了规定，2015年《江苏省行政程序规定》对于地域管辖、移送管辖、共同管辖作出规定，而未涉及管辖权争议解决机制，2016年《浙江省行政程序办法》则对于级别管辖、管辖权争议解决机制进行了规定。而其他地方程序立法中对于管辖制度的规定基本上秉承了湖南的做法，表现出很强的趋同性。考察地方行政程序立法，尽管有的规定了地域管辖，一般是作为单行法的补充性规定进行立法；也有级别管辖的规定，这是对于行政执法体制改革中，“执法重心下移”的一种原则性回应，具体还需交给单行法律、法规作出细化。管辖权争议以及特殊情形下的管辖问题如移送管辖、管辖权竞合等依然是地方行政程序立法的主要内容。