程序法：补充组织法的利器

行政组织的作用方式是行政行为，“行政组织问题和行政活动问题二者不能分立”。[3]行政机关之间横向关系组织法规则缺失，导致组织法功能通过行为法机制来实现。因此，在我国行政组织法制建设薄弱的情形下，行为法本身承担着一定的组织法功能。规范行政机关横向关系的行为法机制，是交由成百上千的法律、法规、规章和行政规范性文件规定的。这尽管有利于把行为法机制嵌入具体情境，但加剧了行为法机制的碎片化，难以认识行为法机制的整体要求。行为法机制的共同要素，如行政协助、行政管辖、联席会议等等，由于缺乏统一规定，一旦某部法律文件对行政机关的横向关系未作规定，则必将导致无法可依从而互相推诿或扯皮的现象。要克服行为法机制碎片化的局限，就必须通过行政行为的类型化及其程序的统一化，制定统一的行政程序法进行整合。[4]

基于此，组织法离不开程序法，组织法与程序法的关系非常密切，在一定程度上，程序法是组织法的补充和延伸。应松年教授认为：“行政程序法与行政组织法之间存在一定的交叉关系，行政程序法可以规定行政机关设置的原则和程序，行政机关的性质和职权职责划分等事项，行政组织法也可以规定管辖、职务协助、回避等事项，两者的交叉范围有多大，与行政组织法和行政程序法的完善程度有关系。”[5]

另外，对于行政权限的划分，也并不是行政组织法就能够完全解决，即使现有权限配置明确，但是可能由于行政体制的改革、调整，原来的秩序会被打破，所以，它必然依赖于行政管辖制度对于行政机关的职责与权限进行具体的配置。作为内部程序机制的重要组成部分——行政管辖制度，是以组织法为基础的，同时它也可以成为组织法的补充。我国台湾地区学者认为，国家机关组织以法律规定，机关组织必有权限执掌、任务分配，政府行政权限、事务管辖、原属恒定不变，此法理称为“管辖恒定原则”，即自己的事务、区域要自己管辖。但是，当组织法内机关与机关之间的关系已经发生重大变化，这种变化就应当体现到行政程序法中，以配合行政实务上的需要。因此，行政程序法为了配合行政实务上的需要，采取五种管辖恒定原则之例外。如权限委任、权限委托、权限委办、权限委外、职务协助，这五种例外情形即为组织法关系中五种重大变化在程序法中的体现。[6]从这个意义上，程序法也可以视为是组织法的补充。西班牙和我国澳门地区，程序法也是作为组织法的补充对于内部程序作出规定。(www.xing528.com)

对于内部程序的规定有利于划清行政机关之间的职责，理清行政机关内部上下级、同级以及府际之间的关系，通过内部程序的完善缓解行政体制碎片化所带来的行政体制运行不畅等问题，从而提高行政程序的效率。

地方行政程序法中，在行政整体性的原则下，均对管辖制度、行政协助制度、期间制度等程序进行规定。《江苏省行政程序规定》还提出区域合作，并提出了进行区域合作的具体方式，如签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组。