行政期限制度存在的问题及优化分析

在缺少基本规范的情形下，我国目前行政期限制度存在很多问题，没有引起足够的重视。

第一，由于没有统一的行政程序法，不同的行政法律文件对于期限作出不同的规定，造成法律制度的不统一。有学者对于规定行政处罚处理期限的单行法律规范进行梳理，发现“关于行政处罚一般处理期限的规定，规定处理期限为30日的有5个法律规范；规定处理期限为60日的有8个法律规范；规定处理期限为90日的有10个法律规范；还有一个规定了180日的处理期限”。[131]这些不同行政主体对不同行政违法行为的处理期限，规定杂乱无章，具体期限差异性非常之大，使得期限安排的合理性大打疑问。行政期限应当遵循具有合理性的原则，及时性与合理性并不矛盾，合理的期限也就是及时的期限。

第二，许多法定行政行为没有期限规定。如《行政处罚法》（1996）并未对于期限制度作出规定。没有期限规定，一是容易产生行政恣意，影响相对人的合法权益，甚至导致行政腐败；二是由于没有时间规定而增加了执法不作为的认定难度，因为在法律法规中，如对行政主体履行职责的时限做出明确合理的规定，便于实施救济时判明行政主体是否超越法定时限，构成行政不作为。

第三，很多法律仅对期限作出明确规定，但是对行政机关如果没有在法定期间内作出决定，将产生何种实体上的法律后果，没有规定。例如，在行政处罚领域，当前我国法律针对行政处罚处理期限的规定中，都仅仅规定了一段的处理期间，并没有规定相关的法律后果。如果超期作出行政处罚决定，司法实践中法院对于行政处罚决定的效力有不同的认定，增加了司法裁判的不确定性。在《行政许可法》中，对于期限有专门一节的规定，但如果行政许可机关未在法定期限内作出行政许可决定，产生何种法律后果，未作规定。《行政许可法》只是就行政机关逾期未做行政许可延续决定的情形，规定了相应的法律后果。该法第50条第2款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。(www.xing528.com)

第四，期限制度的适用缺乏公平性。很多单行法律在期限上对相对人提出严格要求，但缺乏对于行政机关期限的规定，造成适用上的不平等。这种期限上的不平等，致使行政主体在执法中任意拖延时间，造成相对人时间成本、经济成本等无止境的消耗。特别在部门立法中行政机关承袭了传统的管理观念，不具备执法的服务观念，侧重行政主体的便利，重权力行使而轻权利保护。

行政期限作为现代行政程序制度之重要内容，应着重保护行政相对人的利益。从双方法律关系的不对等性来讲，期限的设置上也应倾向于保护行政相对人的利益。从秩序行政到服务行政，涌现出许多这样的新型的行政关系，其中显著的特征是相对人将被赋予更多的权利，这就要求要求行政主体及时履行职责以提供更多更好的服务，以此顺应权利保护不断推进的巨大潮流。