我国行政执法和解的制度基础与实践基础分析与优化

目前，行政执法和解理念在专业性较强的领域中已经有具体的体现。例如，《中华人民共和国反倾销条例》（以下简称《反倾销条例》）规定的价格承诺制度，[99]《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）规定的经营者承诺制度，[100]《海关关于〈中华人民共和国知识产权海关保护条例〉的实施办法》规定的海关知识产权执法和解制度，[101]以及证监会发布的《行政和解试点实施办法》（2015年3月29日实施）规定的证券监管行政执法和解制度。这些单行法律法规及规范性文件为行政执法和解行为在特定领域的适用提供了制度基础。除了专业领域，《行政强制法》第42条确立了行政强制中的执行和解制度。[102]《行政复议法实施条例》首次明确了行政复议可以和解，具体条件是：①和解对象为行政机关基于自由裁量权作出的具体行政行为；②和解内容不得有损于公共利益和他人合法权益；③和解原则遵循自愿性。[103]

在行政执法实践中，行政主体在面对有关土地征收、房屋拆迁、环境问题等行政争议时，出于公共利益、社会稳定等的考量，会有寻求执法和解的强烈动力；对于法律、法规规定不明，涉及行政自由裁量权行使的案件，和解成为解决问题的选择；对于因行政协议引起的纠纷，由于其本身就兼具行政性与合意性，以和解方式结案更符合合同本身的合意属性。在地方层面，珠海市地税部门试行了税务诚信报告免责制度，[104]上海市司法局会同市场监督管理局、应急管理局发布并施行了《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》。从现行法律、政策规定和实践探索来看，执法和解已经呈现出较为多样的实践。

从司法层面，总体呈上升趋势的全国行政诉讼一审案件撤诉率，[105]也能够在一定程度上佐证和解在行政诉讼实务中的大量运用。虽然《行政诉讼法》一般情形下禁止法院以调解方式结案，但是关于撤诉的规定实际上意味着和解的可能性。诚然，行政相对人选择撤诉的理由各种各样，比如认为胜诉无望、对于“民告官”仍有所顾虑等，但实践中往往是因为行政机关认识到自己的行政行为违法，对原行为作出纠正或者与原告达成和解，那么，原告基于诉讼目的已经达到而选择撤诉。2016年，北京市高级人民法院在2014年《行政诉讼法》实施一周年之际，召开的新闻通报会上公布的数据显示，北京市法院一审行政案件中因协调和解而撤诉的案件达1459件，占全部一审结案数的16.7%，同比上升6个百分点。北京市四中院2019年度行政案件司法审查报告中指出，2019年度北京市四中院审结的1649件一审行政案件中，原告主动申请撤诉案件达到155件，相较于2018年同比上升56.6%。其实，《行政诉讼法》规定撤诉的本义在于限制撤诉，而非鼓励撤诉。但是实践中撤诉率居高不下，说明和解在实践中的运用具有广泛空间。我国税务行政案件撤诉率畸高就是一个有力的证明。(www.xing528.com)

综上，尽管行政执法和解缺乏统一的制度基础之认可，但是在实践中却有广泛的需求和运用。如不对此进行正面的回应，会存在危及公共利益的潜在危险。