执法劝导的合法性与合理性研究

《行政处罚法》是支持“三步式”执法程序中，“教育规范、先行劝导”之合法性最强有力的法律依据。《行政处罚法》第6条确立处罚与教育相结合的原则。对于轻微的违法行为，先予以劝导、教育，是对于《行政处罚法》第6条要旨的实现。从合理性来讲，除了符合比例原则的要求之外，客观上还具有以下实践意义。

1.实现行政资源的合理配置。轻微违法的行为，经过劝导、教育、疏导，当事人自觉停止违法行为，行政机关不必启动执法程序，无需由行政机关花费执法成本去进行“二次”纠错，本身是对于执法资源的节约，比如强拆的行政成本很大，但如通过说服、教育、疏导，自行拆除能够大量节约行政成本。而从执法效果来讲，当事人予以自觉配合与服从，避免以后类似行为的发生，既达到执法之目的，又发挥了教育之功能。

以天津市为例，天津市采取“三步式”执法程序，在客观上带来的效果，就是实现了执法资源的合理配置和优化配置。执法资源得到进一步的整合，执法领域查处大案要案数量明显增加，这充分体现了优化执法资源、抓大放小所取得的效果。

2.较好地纠正“以罚代管”的常态现象。“三步式”执法程序也旨在纠正以罚代管的执法现象。“以罚代管”中的“管”是要求违法者纠正违法行为，恢复原来的法秩序状态。“以罚代管”中的“罚”是对违法者进行的额外制裁，形成行政相对人自觉守法的意识，促使其以后不再犯，同时附加的功能是对潜在违法者施加心理威慑和警示，进而预防类似违法行为的再出现，从而维护理想法秩序的存续。[96](www.xing528.com)

所以，在执法中存在复合式的法律行为结构，一层是“管”，具体表现为“责令改正”，核心目的在于法秩序的恢复；这是停止违法行为、修复违法行为状态所必需的，因此不具有惩罚性。另一层是行政处罚行为，具体表现为“行政罚款”或其他处罚种类，核心目的在于制裁和威慑，预防违法行为的发生。责令改正，只是对违法者所应尽的法律义务的重新声明，是对于违法行为的纠正，要求违法者内化其违法行为所产生的负外部性，从而恢复理想法秩序。“以罚代管”实质上是以“罚”为目的，法秩序是否恢复，不是执法者考虑的重点，因此这种现象是被成文法所明确禁止的。长期以来，我国行政执法中“以罚代管”的问题较为普遍，罚款甚至成为创收的手段，指导、教育等手段更被置之脑后，行政执法的意义被严重扭曲。[97]因此，在合理的适用范围内，确立程序开始前的劝导方式，树立和弘扬正确的执法理念，也是对于实践中“以罚代管”的积极矫正。

对于轻微违法未造成危害后果的行为，实行“三步式”执法，会存在三层复合式的行为结构，第一层是先行劝导，第二层是责令改正，第三层是行政处罚。如采取教育规范，当事人能够自行纠正，理想法秩序得到恢复，而当事人再犯可能性不大的行为，则无需给予行政制裁，教育和引导公民、法人或者其他组织自觉守法。因此，“三步式”执法程序从教育规范、限期整改、依法处罚，是对“以罚代管”的纠正，符合执法的目的及执法的一般规律，执法的教育功能也得到较好的弘扬和彰显，体现了法律刚柔并济的力量。