执法劝导的实践应用及优化措施

执法劝导是一种柔性的执法方式，此处的含义指的是当事人轻微违法，能够通过教育、劝诫、疏导促使当事人自动履行法定义务、停止违法行为的，行政机关应当先行进行教育、劝诫、疏导。当事人停止违法行为，自觉履行法定义务，且未造成危害后果的，可以不实施行政执法。2015年，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确了要创新行政执法方式，提出要“推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段”。

执法劝导在地方早已有实践。比如最早实行“三步式”执法的天津市工商局，从2009年开始，使用“三步式”执法程序，也即先教育、再整改、最后处罚的“三步式”执法步骤，针对的主要是轻微违法行为。第一步，如果通过劝导能够促使当事人停止违法行为，且没有造成危害后果的，不启动执法程序；第二步，如果未及时纠正，责令限期整改；第三步，拒不整改的，依法处罚。目前，天津市50多个行政执法部门，基本完成“三步式”执法适用范围界定。[94]这种规定本质上是对行政机关行为选择的一种规范，赋予一般违法者自行纠错机会，以此杜绝以罚代管的执法现象，集中更多的执法资源，处理更严重的违法。《天津市城市管理规定》中处处体现了三步式的执法程序的理念与制度。《永平县行政程序暂行办法》第四章第五节规定“三步式”行政处罚程序，第71条规定：“对不危害公共安全、公共利益的行政违法行为，应实行‘三步式’行政处罚程序，即行政执法部门对于初次违法的行政相对人实施处罚时应按‘先教育规范、再限期整改、最后依法处罚’的程序进行。”[95]

从地方实践来看，分步实施行政处罚，其实也是对于比例原则的贯彻，如果能够通过教育、劝诫等柔性执法方式实现行政管理的目的，则不启动严厉的行政执法程序。执法手段有直接手段和间接手段，直接手段通常在没有其他手段可替代的情况下采用，而在应对非必然需要正面处理的行政难题时，则宜更多尝试技术化处理，采用间接手段达到目的，劝导就是一种执法中的间接手段，也是程序开始前的一种预先程序。

各地开展“三步式”执法程序，将先行劝导作为行政处罚的前置程序，基于以下考虑：其一，减少行政执法过程中的冲突，降低执法成本。从长期的执法经验来看，因为一些轻微违法，被处罚对象与执法人员撕扯争夺，最后演变为暴力执法。直接的后果便是导致行政成本增加，造成两败俱伤、得不偿失的结果。其二，增加行政执法中的人文关怀。粗暴直接的行政执法方式，会造成公民与执法部门的对立，无助于执法环境的改善与执法权威的树立。执法中先予劝导意味着执法理念的转变。(www.xing528.com)

“三步式”执法程序实际上是对违法行政行为的分类、分步实施，避免一刀切的行政执法方式，也改变罚字当头的执法思维，一定程度上彰显了行政执法的人文关怀。“三步式”执法程序适用的前提是“分类”，实际上就是适用范围的确定问题。尽管各地规定表述各有不同，但概括来说，“三步式”执法程序指向的是，“轻微违法，且未造成危害后果的行为”。具体的执法方式是先采取劝导的方式，给予当事人一个自我纠正的机会，给予违法者必要的尊重和关怀，消弭两者之间的对抗，取得执法的配合与理解。

法律效用的实现依赖的不仅仅是强制性手段，现实中大多数人能够自觉守法，原因在于，利益导向机制在发生作用。行政目的可以通过信仰的引导力量来实现，也可以通过国家的强制力来实现，显然，前者更容易为群众接受。执法劝导可以有效发挥法律的教育功能，通过引导促使违法者自觉守法，实现法律的效用。