非正式听证及其在我国的现状和完善措施

1.非正式听证在我国的现状。在很长时间里，听证作为全新的制度激发了行政理论界及实务界的强烈兴趣及关注，而非正式听证则被有意无意地忽略，其价值理念及其制度建设未能引起足够的重视。在美国、德国等国家的行政法中都有关于非正式程序的明确表述与规定，非正式程序在我国《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》中并无明确规定，但从法条的规定来看，其实这些法律中对于非正式听证程序也是有所体现的，只是没有将其制度化。[70]具体来说，存在的问题是：

第一，非正式听证散见于各种单行法律文件中，尚未成为行政机关的普遍性义务，缺乏独立的地位。

第二，规定非常简单，不具备可操作性。各种单行的法律文件往往是简单一句话带过，要求行政机关听取意见，或者保障当事人的陈述权与申辩权。至于何时、何地、以何种方式、如何进行，缺乏进一步的规定，没有形成制度化，不具备可操作性，导致适用上的随意性，无法形成有效的约束力。

第三，缺乏对于听取意见后的意见回应机制。

基于以上问题，在统一行政执法程序立法中应当对于非正式听证有正确合理的定位：①需明确非正式听证的主要形式。毕竟非正式听证是一种学理上的分类，具体在立法时采取什么样的名称，何种表现形式，需要结合我国本土状况进一步斟酌。在我国台湾地区，有正式听证和非正式听证之分，但是在程序立法中，正式程序特指审判式的听证，非正式听证被称为“陈述意见”。②非正式听证虽然形式简单，但也应当遵循一定的规则，有利于使之成为行政机关的普遍性义务。③非正式听证的基本要求在于听取当事人的意见。那么，相应地如何完善意见回应机制，也是制度构建的应有之义。

2.非正式听证的制度完善。

第一，明确非正式听证的具体表现形式及称谓。做决定前听取当事人的意见是现代行政程序法的基本制度之一，但不同的国家称谓不同。正式听证与非正式听证，本质上都是听取意见的具体形式。广义上的听证泛指听取意见，然后学理上依据听证的司法化程度界分正式听证与非正式听证。《美国联邦行政程序法》的听证就是广义上的一种理解，泛指听取意见，根据是否适用案件排他分为正式听证和非正式听证。(www.xing528.com)

听证在我国理论界和实务界，包括普通民众，都是从狭义的概念去理解，特指高度司法化的审判型听证，其实多数国家都是在狭义上使用听证一词，区别在于听证以外的形式如何称谓。韩国的称谓是“提出意见”，我国台湾地区的称谓是“陈述意见”，这两种形式便属于学理上的“非正式听证程序”。

那么，在我国非正式听证具体表现为什么，如何称谓？可以借鉴“陈述意见”的称谓，这种称谓有以下优点：一是陈述意见是从当事人角度而言，表明陈述意见属于当事人的程序性权利，有利于对于当事人的权利保障。二是使用“陈述意见”可与“听取意见”有效区别，从行政机关的角度，“陈述意见”具有听取当事人意见的程序性义务。听取意见则包括听证和陈述意见两种。

第二，完善告知制度。行政机关应当告知当事人享有陈述意见的权利，并以书面形式将具体事项通知当事人。具体内容包括：其一，当事人的基本情况。其二，拟作出决定的事实、理由和依据。这是告知事项的核心部分，旨在通过充分的信息披露，实现当事人的有效参与。其三，当事人陈述意见的要点。告知当事人围绕法律问题和事实问题陈述意见，并告知当事人应当在限定期限内提出，逾期视为放弃。

第三，明确陈述意见的方式。陈述意见中不设置辩论环节，仅是将意见提交给行政机关，这正是听证与陈述意见之区别，这主要是基于效率的考量。至于提交的方式，我国台湾地区对于当事人提交意见的方式给予充分的选择权，包括以言辞方式，由行政机关制作记录。《韩国行政程序法》第27条第1款笼统地提到当事人等可在处分之前向行政机关以书面、计算机通信或言词之方式向行政机关提交意见。其实，口头方式未必比书面方式更加便利，统一行政执法程序立法应当规定，当事人陈述意见以书面为主，具体方式包括亲自递交、邮寄、或者电子邮件等。如果当事人存在书写困难，可以口头向行政机关陈述意见，由行政机关予以记录。

第四，建立意见回应机制。如果当事人陈述的意见行政机关置之不理，那么制度的设置就没有任何意义。因此，如何保证行政机关能够认真对待当事人的意见非常重要。对当事人陈述的意见是否采纳由行政机关判断，但需要将理由告知当事人。因此，行政机关对当事人陈述的意见给予回应，如没有采纳，需向当事人说明理由。