传统行政法强调政府是一种必要的“恶”，这种“恶”是内在的，具有侵蚀性和扩张性，行政法主要就是控制政府权力，防止政府作“恶”。但现代国家，在公共服务已经成为现代社会政府职责主要内容的背景下，行政执法的范围已经超越了处罚、强制、命令等管制行为，而呈现出给付、服务等形成性行为。行政执法方式转向刚柔并济，体现参与、互动、协商、可选择性，如行政协议、行政指导、行政奖励等。而控权模式下的行政程序主要对应行政处罚、行政强制等秩序行政行为，要求行政程序司法化，这种一元化的程序设计显然无法适应多元化的执法方式，也不能适应现代行政多元化的功能需求。行政执法中，正式行政行为的严格性有时会带来大家不想要的效果，行政活动也从来不是只在正式行政行为的轨道上运行，执法实践中存在很多非正式行政行为的运用，如劝导、建议、和解等，需要对应的非正式程序加以规制。
程序的一元化和程序规则的不完善，不仅会制约程序功能的发挥，也不符合执法事务庞杂而行政资源有限这一矛盾的客观现实需要。在行政行为的决定程序中，《行政处罚法》（1996）第一次以正式法律文本形式对简易程序作出规定，简易程序由此成为一个正式的法律概念。但是目前简易程序仅仅在个别行为领域使用。行政许可法虽然规定了详细的实施程序，但是并未对简易程序作出规定。这说明我国学者对于简易程序的适用采取了非常谨慎的态度，《行政处罚法》对简易程序的严格限制就是例证。固然，通过严格的程序来制约行政权力的行使，能够防止政府行为之“恶”。但除此之外，防止程序拖沓加重公民时间与经济成本，也是程序改革之重心。行政执法程序改革应当对程序进行类型化设计，实行繁简分流。“过于僵化的程序，倘若不适应当前的任务，就有可能在实践当中被忽视，被非正式的安排与协议取而代之。”[53](www.xing528.com)
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