完善投诉举报处理机制

针对以上情况，如何正确处理群众的投诉举报，是行政机关面临的现实问题。立法应当对此进行必要的规范。

第一，明确投诉、举报的概念。投诉、举报是各种行政法律文件及规范性文件的惯用语，但一直以来，法律层面并未有具体概念的直接界定和区分。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第12条第5项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《行政诉讼法》第25条第1款规定的“与行政行为有利害关系。”《行诉解释》增加了“为维护自身合法权益”的修饰语，目的在于区分投诉和举报两种不同的行为。2020年1月1日正式实施的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第3条对于投诉、举报做出了具体界定，明确对这两类诉求适用不同程序，投诉对应行政调解程序，举报对应行政执法程序。[15]

第二，明确投诉、举报案件的受理机制和调查机制。关于受理机制，应当在准确界定投诉、举报概念的基础上，分别规定受理范围及受理条件。受理制度自然会涉及举报投诉案件的管辖权问题，明确具体的管辖机制可使举报、投诉人产生明晰的目标，也可减少部门的相互推诿和重复执法，更好地提高执法效率。具体的管辖规则可交由法律、法规、规章进行具体规定。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》对投诉举报管辖权作出了统一规定，明确了举报投诉案件的级别管辖和地域管辖规则。对于市场监管部门来说，有助于明确自身职责，减少部门推诿，提升服务公众的效能。对于举报投诉人来讲，有助于其方便快捷寻求救济。根据投诉和举报，行政机关决定立案的，进入调查程序，此时转为适用执法程序规定，在行政调查中，举报投诉人有配合调查的法律义务。

第三，立法应当明确行政机关对于投诉、举报的处理机制。行政机关收到投诉、举报，应当予以登记。行政机关对于投诉、举报的内容予以核实，并根据不同情形分别处理：①投诉、举报内容属于依申请事项的，告知投诉、举报人依法提出申请；②投诉、举报内容经查实，不符合立案条件的，行政机关应当决定不予立案，并告知投诉、举报人；③投诉、举报内容经查实有初步事实依据的，应当予以立案，并于立案之后及时告知有利害关系的投诉、举报人；④行政机关决定立案的，可以要求投诉、举报人提交相关证据，配合调查，投诉、举报人有配合的义务；⑤保障投诉、举报人对于执法决定的知情权。对于特定人的投诉、举报等，行政机关应当及时告知其立案的情况，如不予立案的，应当说明理由，立案告知是对相对人投诉、举报等请求的回应。[16]对于决定立案的执法事务，投诉、举报人有权查询行政机关对于案件的处理结果，行政机关应当如实告知，不得拒绝。

实践中举报人和行政机关在是否启动执法程序上存在认识差异，如赵某军诉市药监局中原分局不履行法定职责案[17]、王某不服南通市海门工商行政管理局工商行政受理一案[18]。需要明确的是行政相对人的“投诉”“举报”等都是初步证据材料的来源，是否予以立案有待行政机关初步证明依法处理的事务确实存在。在“王某不服南通市海门工商行政管理局工商行政受理一案的行政判决书”中，针对原告对于举报不予立案，要求行政机关履行立案职责的请求，法院的判决书对于行政机关是否应当立案作出了有说服力的判决，在此对于法院的判决书作一全文展示。(www.xing528.com)

“关于被告海门工商局对原告王某的举报不予立案是否合法适当，是否应当继续履行立案职责的问题。行政处罚的立案程序是行政机关对某一违法行为进行调查并作出决定的启动程序。虽然《行政处罚法》（2017）未对立案条件作专门规定，但该法第36条规定，除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。从该法律条文可以看出，行政机关启动调查程序的前提条件应当是发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为。国家工商行政管理总局制定《工商行政管理机关行政处罚程序规定》对行政处罚的一般程序从立案、调查取证、核审、决定等方面进行了细化规定，其中第17条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起7个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案。《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第10条赋予任何单位和个人对违反该法规定的行为，向产品质量监督部门或者其他有关部门检举的权利。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第17条针对工商行政管理机关收到举报信后的立案核查期限所作的规定，一方面对于规范工商行政管理机关行政执法行为，及时履行监督管理职责，提高行政执法的办案效率，保障举报人合法权益具有积极意义，另一方面，该规定赋予工商行政管理机关核查的职权，也意味着工商行政管理机关对于立案调查程序应当审慎而为，不得滥用立案程序，浪费行政资源，损害行政相对人的合法权益。结合《行政处罚法》（2017）第36条规定的启动调查的前提，核查所针对的也应当是公民、法人或者其他组织是否存在依法应当给予行政处罚的违法行为的嫌疑。只有经初步调查确认存在违法嫌疑的，才应当予以立案调查。

“本案中被告海门工商局在收到原告王某的举报后，及时填写了《案件来源登记表》，随即开始了询问相关人员、进行现场检查等核查工作，充分反映了被告海门工商局具有重视举报人提供的违法行为的线索、积极履行监督管理职责的执法态度和执法行为，但被告海门工商局经过核查，最终作出不予立案查处的决定。该具体行政行为是否合法适当，本院作如下评判：原告王某享有法律赋予的举报权利，客观上积极举报销售不合格产品的行为对净化市场秩序、提高产品质量、保护消费者合法权益也具有积极的意义。但举报并不意味着违法事实必然存在，也不必然导致行政机关接到举报后必须立案。对于不符合立案条件的举报予以立案，是对行政执法资源的极大浪费，甚至会影响到工商行政机关对产品质量进行监督检查的正常工作秩序，削弱真正有效打击市场违法行为的力量和执法效果。需要指出的是，本院支持被告海门工商局在本案中不予立案的决定绝非鼓励行政机关怠于履行职责。若原告王某有进一步证据举报违法行为存在或者被告海门工商局依职权发现第三人俏恋家纺或其他市场主体有违法行为，符合立案查处条件的，被告海门工商局责无旁贷负有履行其法定职责的义务。

“综上所述，本院认为，被告海门工商局对原告王某的举报作出不予立案决定认定事实清楚、证据确实充分、执法程序合法、适用法律正确，本院予以支持。”[19]

第四，在具体运行机制上应整合分散的举报、投诉渠道。在信息时代，应适应信息时代的需求，借助信息技术和信息平台，建立以公民需求为中心的一体化处理机制，整合部门的投诉举报热线，设立统一的投诉举报中心，统一履行投诉举报受理、交办、督办、评价考核、反馈等职能，快速完成信息的传递、处理和反馈。目前可行的是在各执法领域实现投诉、举报的信息化，借助信息平台，实现横向联通，纵向联动，改革执法流程，建立一体化的处理程序，便于数据的采集和整合，并在此基础上进行大数据分析，有利于行政执法的精准化。[20]