依职权启动程序的两种情形及优化方法

在依职权执法案件中，程序启动的标志是立案。立案的意义在于表明行政程序已经开始，行政机关必须采取行动的义务，对本案拥有依法处理的权力，保障了执法行为的合法性与规范性。对于行政执法立案程序的规范，有助于行政资源的有效配置，也有助于规范立案阶段执法机关裁量权的滥用。

在什么情形下，行政机关可以立案而启动程序机制，有两种情形：

1.依法律规定之义务开始行政程序。这种情形属于裁量启动的例外。也就是法律明确规定行政机关应为一定行政行为者，行政机关应当依职权主动作出行为。此时，行政机关即有开始行政程序的义务，没有裁量的余地，因为法律规定得非常明确，必须采取行动的义务。例如征收税务或取缔违建。因此，在具备法律规定的明确条件时，行政机关必须启动行政执法程序。

2.依裁量开始行政程序。关于行政程序的启动，依裁量开始行政程序是一般原则。大多数案件中，是否开始程序属于行政机关的裁量，行政机关应当遵循适当原则，服从于与其义务相符的裁量，当初步的证据材料可以证实需要依法处理的事务确实存在时，行政机关应当从以下几方面进行审查：①有无相关法律、法规和规章规定的构成要件事实；立案条件的事实只是启动行政程序的一个客观因素，只要主要的事实清楚，就能够满足立案条件。②是否仍在法定处理期限之内。③本机关是否具有管辖权。[10]符合条件，行政机关应当启动程序。

原则上，是否立案属于行政机关裁量范围，行政机关得依合义务性之裁量，自行决定。为使行政机关在进行行政程序以实现其所欲追求之行政目的时能有较大的活动空间，以保障行政的机动性与效能性，立法者往往会在行政程序法中赋予其以裁量之方式，决定各种程序行为。1976年《德国联邦行政程序法》第22条规定，除了应申请行政行为外，行政机关依合目的性裁量，是否以及何时开展行政程序。1992年《西班牙公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》第69条第2款规定：“开始的协议作出之前，职能部门可以设立先期信息表，以便了解具体案件的背景以及开始程序是否合适。”这里的“协议”，是指行政部门的内部协调纪要。这种规定表明，开始程序是否合适是行政机关的裁量范围。为什么是否立案，属于裁量范围？(www.xing528.com)

因为，“每一项很小的越轨行为，每一项违反不论哪种秩序规定的行为——此种规定多不胜数而且必须如此——都要求行政机关做出反应，这样一来，法治国家将会变成极权式的监控国家，若遵从这种基本观念，得出的结论只能是，给予行政自己决定以及何时行动的裁量权，但行政机关的裁量是受义务约束的，决不允许理解为可以任意行事的授权。应遵循适当原则，特别在警察法和秩序法中应予遵守：防止对公共安全的危害，处罚违反秩序行为服从于行政机关的与其义务相符的裁量。但同样应当注意，在情况严重时，决定的自由只能如此收缩，即在法律上只能有一个解决办法——那就是采取行动——看起来是无可指责的”。[11]

因此，行政程序应否开始，原则上属于行政机关的裁量权，遵循的是职权主义原则。但是，这种裁量是有例外规定的，如依照行政程序法或者其他法律的规定，行政机关有开始程序的义务，而无裁量余地，则行政机关必须依照法律的明确规定，启动程序。也就是此部分所列的第一种情形，依法律规定之义务开始行政程序。

当然，有立必有撤。已经立案，又发现不符合立案条件的，应当予以撤销。如《烟草专卖行政处罚程序规定》第18条就对于立案的撤销作出具体规定，[12]行政执法程序立法应当作出原则性规定，已经立案的，发现不符合立案条件，应当予以撤销。单行法律应当对于立案之后，发现不符合法律、法规、规章规定的立案条件的，需要予以撤销的具体情形作出规定。