从形式法治的角度来看，法律规定了明确的利益边界和行为边界，行政执法过程只要发挥对立法及政策的“传送带”作用，即可保证执法行为的正当性。[36]行政执法显然一开始遇到的是行政典则，但执法发生在法律与社会的交接地带，是在与社会交换能量以及互动的过程中实现的，所面临的不是单一的执法问题，更多时候要面对社会治理的综合性问题。执法过程经常是重新界定规则和重新确定利益格局的过程，在立法没有兼顾好不同社会群体利益的情况下，执法过程就不得不面对这样的利益调整。
“持续不断的政治过程贯穿于执行的始终，执法实践经常会受制于科层组织的内部结构。执法活动嵌入于特定的执法空间和体制环境之中，深受执法空间、社会形势、体制环境的影响，形成了嵌入式执法结构。”[37]众多研究表明，地方常采用“变通”“共谋”等策略来规避和弱化上级布置的任务，这背后就与科层组织的内部结构有关系。地方政府承担着多重行政目标，具有特定的本地诉求，而执法则嵌入体制的各种行政目标中。一旦法律的实施与行政目标的实现难以达成一致，难以实现特定的本地诉求，那可能就会导致规避，此时行政意志会超越法律。处于科层组织末端的具体执法部门，嵌入这样的执法空间中，其执法效果被影响的因素更多。以土地执法为例，纠正土地违法行为是执法部门的执法目标，这一目标的实现将受制于地方政府和上级政府整个集中体制的目标。如果目标一致，自然资源部门不会受到体制的干扰，执法目标的实现就比较顺利。但如果目标并不一致，这种执法目标的实现会变得不可预期。我们面对的问题是，法律规则日渐完备，但执法的有效性却成为一种奢谈。完备的规则没有产生良好的治理效果，却遭到了地方实践规则的拒斥。这些制度外新规则破坏着法律的权威，是当前执法面临的严峻现实，也是对国家治理能力现代化的一记叩问！探寻执法的有效性成为当前必须予以高度重视的严峻课题。(www.xing528.com)
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