国家治理现代化中的执法能力及其提升方法

执法能力作为国家治理能力的重要组成部分，是连接法治建设和国家治理现代化的关键纽带。[12]现代秩序维持机制以国家法为依据，其运作依赖于科层组织，秩序维持机制的有效运作要以强大的国家能力为前提。行政机关如何利用资源准确、快速地回应公众对于公共物品与公共服务的需求，维护理想法秩序，促进公共利益，这需要执法能力，它是执法效能提升的首要因素。执法能力，就是指顺利完成执法活动所必需的主观条件。[13]行政执法是将法规范适用于具体事件的复杂过程，是一个从“应然”到“实然”的转化过程，行政法规范所表达的国家意志是否能够得到有效实施，取决于执法能力。当前，执法的复杂性对于执法能力提出了更高的要求。“执法主体如果没有执法能力，则必然导致执法中乱象丛生，包括滥用权力、执法不力、执法不作为等，依法行政也就成为空话。”[14]执法过程中的公权力越轨可能并不一定意味着制度之恶或者执法者之恶，恰恰可能是执法能力缺失的一种外部反映。[15]

1.充分科学的执法权配置。权力是行政过程的核心要素，离开了权力，行政过程将不复存在。执法权的配置，首先要保持权力配置的充分性，充分性的原则意味着行政执法应当具备充分的权力。行政权力配置不合理必然导致内耗，也必然造成软弱无力的行政部门，最终损害效能。

权力本身是一种资源，在管理上，资源的充足性对于是否能完成执法任务是很关键的，行政权力的存在状况、权力的大小、权力配置结构以及行使方式更是直接影响行政效能。当然在什么情况下，权力配置做到了充分是很难做出定量界定的，只能大致判断权力的大小能够完成所赋的责任，也就是权责一致。比如，城管部门拥有的权力和其所管理的事务的繁杂相比较，责权配置严重失衡，因此城管部门相对来说其实是个弱势部门，这种权责配置严重影响了城管执法的效果。[16]权责越明确、越合理，则行政效率就越高，权责越模糊、越失衡，则对于行政效能的损害越严重。

2.执法机构间的协同。执法机构层面，在权力划分与配置时，一方面要考虑权力不易整合的风险，同时要注意开发整合的技术，避免行政权力链条的断裂，这是高度分工与专业化的社会对于权力运行提出的要求。由于社会高度专业化，使得行政的主要任务便是谋求专业化基础上的协调与统一。具体到执法领域，大多数执法活动需要不同部门之间的合作，合作效度是行政效能提升的关键因素。如果科层体系内部不同机构缺乏有效合作，在复杂的执法过程中，法律难以被忠实贯彻，就会出现执法损耗。[17]一项行政事务的行政权力由众多分散的行政组织掌握，行政权力的权威和执法的能力在客观上会受到损害，因而，必须在众多的权力之间形成一种统一的合力去应对行政管理的事务。由于执法权的分割以及分割后的权力在不同执法部门之间的授予和委托代理，客观上也使得公共利益被分化，形成了多中心的权益局面，并衍生成部门利益，促成利益群体的形成。如此一来，在不知不觉中，统一的行政组织被分离成事实上组织分立、各有不同具体目标的不同单位，远看是一个整体，近看却是一个一个的“栅栏”。在理性考量的驱使下，执法部门间因为相对稀缺的地位、权利和资源而相互展开斗争，部门间的冲突由此产生，损害了执法效能。在新体制之下，如何处理复杂的部门间关系，如何提升执法机构间的协同能力，成为一个重要课题。

3.执法人员的素养。执法能力是以公务员个体能力为元素、以机构能力为单元构成的执法能力总体骨架体系，因此，行政人员素质是行政效能十分重要的一个因素。执法人员处于科层组织的末端，是国家进入社会的前线，如果缺乏足够的执法能力和执法理念，就难以有效完成执法任务。法律文本要得到有效实施，需要执法人员具备良好的执法理念、丰富的执法经验与较强的执法能力。如果不具备良好的执法理念，不认同法律背后的理念，执法人员就没有动力推进执法。而具体到执法能力，则是执法经验和智慧的产物。执法是一个互动的过程，执法人员进入特定社会空间，试图将法律表达的国家意志变为现实，而执法对象也试图改变执法人员，在这种互动中，执法可能充满阻力和风险，这种执法的复杂性要求执法人员具备较强的执法能力。执法能力也体现为执法人员的技能，尤其在当前，“互联网+政务”的运行对行政执法人员形成挑战，对于执法人员现代信息应用和管理能力，提出较高的要求。随着社会的进步和技术、信息的发展，执法人员的素质对行政效能的影响更加明显，对行政人员进行执法能力培训，是提高行政效能的重要途径。[18](www.xing528.com)

4.执法方式的多元化与现代化。执法能力的提升最终依托于执法手段，行政机关完成执法任务，应该在工具箱里配备充分的执法工具，并善于使用“组合拳”。要将激励与约束、刚性与柔性、事前与事中事后结合起来，防止“单打一”的绝对性思维。[19]

执法能力的提升也取决于执法手段的现代化。执法任务的繁重与执法资源的稀缺，这是行政执法中永存的一个基本矛盾。要解决这个矛盾，需要借助于现代化手段，实现从粗放执法到精准执法的转变。[20]例如，在市场监管中，随着行政审批制度的改革与行政许可的放松，市场主体大量涌入，给有限的执法资源带来巨大压力，事中事后监管机制的构建成为重要议题。为此，中央着重部署了“信用风险分类监管”“大数据监管”“双随机、一公开”等新型监管工具，这些监管制度契合了西方政府规制中的“回应性规制”理论，通过数字信息技术对于市场主体的合规性进行记录，圈定重点关注的被监管者，采取有针对性的差异化监管执法策略，有效调配执法资源。这相当于借助现代信息技术，将执法资源分配至风险更高的领域，实现精准执法，中央各类文件也体现了这种“回应性规制”“精准规制”的基本理念。[21]而无论是哪种新型监管工具，都离不开利用大数据的功能和作用，通过大数据实现监管的精准化与现代化。

5.科学合理的执法流程。有效的执法能力对于执法流程有着根本的诉求，因为衡量执法效能的一个标准，就是看行政机关在多大程度上能建立起更有效地履行法定职责的机制并达到最佳状态，也就是建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。