行政执法的概念及界定探析

尽管行政执法的概念在理论界和实务界的运用频率非常之高，但是对其内涵及外延的理解却存在多种见解。

1.学术界的观点。我国学术界对于行政执法的概念持有不同的理解。概括起来有以下几种观点：

第一种观点认为，行政执法是指行政机关的一切行政行为。这种观点认为行政执法由行政决策、行政立法和行政执行等三种不同的行为构成。[4]

第二种观点认为，行政执法是依据法律、法规和规章，针对特定相对人、特定行政事务作出的影响其权利和义务的行为。行政执法与行政立法相区别、也与行政司法相区别。[5]这种观点是将行政一分为三，强调行政执法的依据是法律、法规、规章。这种类似观点比较多，但针对行政执法的依据有不同观点，有的学者认为，行政执法的依据还包括具有普遍约束力的决定、命令。[6]

第三种观点认为“行政执法的含义因使用场合的不同而不同”。[7]其一，为说明现代行政的功能和性质而使用行政执法。在此场合，行政执法就是行政。但是这种观点泛化行政执法的内涵，如是这样，则行政执法的概念可有可无。其二，为区别行政的类别而适用行政执法。行政的内容一分为二是行政立法与行政执法，行政的内容一分为三是行政立法、行政执法、行政司法。也就是把前面一分为二的行政执法继续分类为行政执法和行政司法。一分为三的情形下，行政执法的内涵与前面介绍第二种观点是一致的。其三，作为行政行为的一种特定方式而使用行政执法。这主要针对实务界而言。行政行为有很多种表现形式，在实务界习惯于将维持某一领域秩序的行为称之为行政执法，例如行政处罚、行政检查、行政强制等秩序行政行为。这种观点根据语境的不同，区分行政执法的不同含义，在无实在法律体系对行政执法定义的情况下，这种区分还是有很大合理性的。[8]

2.地方行政程序中对于行政执法的定义。目前我国地方行政程序立法的势头可人，地方行政程序立法中大都设有行政执法程序一章，因而，从地方程序立法的内容梳理行政执法的定义也是一条可行的路径（见表1）。

表1　地方行政程序立法中关于行政执法的定义(www.xing528.com)

续表

从表1可看出，地方行政程序立法中对于行政执法的定义，大同小异，均将行政执法视为针对具体事件，特定相对人的影响其权利和义务的行为。但不同的是，行政规范性文件是否可作为行政执法的依据，从地方程序立法的内容来看，呈现出不同的两种观点。如《湖南省行政程序规定》中，执法的依据是法律、法规、规章。浙江、江苏、汕头等地的地方程序立法都采取了此种观点。而《山东省行政程序规定》中规定，执法的依据是法律、法规、规章和规范性文件。

3.本文的观点。行政执法作为独立的学术概念存在很有必要，因为这个概念的存在能够特指行政法规范在具体事件中的动态实施这一行政法现象。[9]它不包括规则的创制，也不包括争议的裁决，特指行政法规范的动态实施。行政执法的范围，不仅包括高权行政行为，如行政处罚、行政强制、行政许可，也包括给付行政下的行政给付行为；不仅包括依靠正式手段实施行政法规范的行为，也包括依靠协商、沟通等非正式方式实施行政法规范的行为。

关于行政执法的依据，除了法律、法规、规章，是否还包括行政规范性文件。在此，笔者认为，现代社会由于行政决策的大量存在，行政过程一般是以行政决策为先导，以行政执行为核心的。由行政决策形成的公共政策往往以规范性文件的形式表现出来，对于公共政策的执行，使用行政执法的概念来涵盖，显然也是不合适的。因此，笔者认为，行政执法的依据只能是法律、法规、规章，而不能包括规范性文件。

据此，本书对于行政执法的定义如下：行政执法是行政机关为达成行政管理之目标，依据法律、法规、规章，在具体事件中实施法律规范的行为。