行政效能原则与依法行政的关系探析

依法行政是行政法最为重要的原则，整个行政法体系均建立在依法行政原则的基础之上。依法行政原则贯彻了行政应受到法律拘束的法治理念，是依法治国原则的核心内容。法律优先与法律保留作为依法行政的两大要件，均着眼于对行政权的限制。法律保留更直接体现的是对行政立法侵犯公民基本权利的高度警惕，体现了深刻的控权理念。而与此同时，提升行政效能，促使行政权积极增进公共福祉，促进人民利益，也是现代行政法发展的基本方向，故又有行政效能原则。将行政效能纳入行政法基本原则体系，仍将引起学界的担忧。这种担忧在于，行政效能作为一种实效性的考量，存在削弱依法行政原则的可能性。

风险社会的来临，要求政府加大干预社会的广度和深度，但法律保留所依赖的民主立法机器有可能怠行立法职责。即便已有法律，问题在于法律的某些优势有时却为一个劣势，其稳定性往往意味着保守与滞后，其普遍性往往意味着抽象与僵硬。“立法者因而充其量只能掌握有一般化之可能的事务，对于更多无法加以一般化之涉及公益的个别现象与现实即刻需求，则无法置喙。”[86]而对于政府来讲面临的经常是个别化的事务，要因地因时地进行行政创新，解决问题，但同时法律的一般性使得他们无法找到形式上对应的法律，所以法律保留的法治逻辑与政府治理能力之间就存在相当的紧张关系。政府治理以行政目标为取向，面对具体的问题，选择各方面最具效能的手段，以期实现最佳的行政，但法律保留的缺陷又可能束缚行政手脚。例如，在《行政强制法》中将行政强制执行权的设定一律交给了法律，固然是为了规制行政权力的行使，但同时也束缚了承担巨大执法压力的行政机关的手脚。面对庞杂的执法事项以及实现政府治理任务的难题，行政机关不得已而在执法实践中创造出了法律规定之外的新型执法手段。因而，依法行政原则与行政效能原则两者之间不可避免地会存在紧张关系，对于行政效能可能会削弱依法行政原则的担忧并非没有道理。

但是，这种冲突并非不可缓和。依法行政原则和行政效能原则并非互相对峙、非此即彼的关系，二者在达致行政目标的共同追求之下，存在一定程度的互动和共生。

第一，依法行政并非行政的目的，法律仅是构成了行政的框架，行政机关在此框架内积极地、创造性地塑造社会秩序、促进社会正义、增加公共利益。行政并非法律的执行机器，执行一般指的是在个案中完成法律所确定的事项，而行政的活动领域中很多并不是法律的执行，很多时候行政机关只是被授予了特定的任务，而对于这些任务所采用的手段和形式，在法律允许的范围内进行裁量，如规划、决策等。法律的作用在于设定政府活动的范围，赋予必要的界限，行政必须具有一定的灵活性、机动性。现代行政的语境下，依法行政原则也在一定程度上是拘束性和灵活性的统一，在法律的框架范围内，具有提升行政效能的空间。(www.xing528.com)

第二，现代行政背景下，依法行政原则的内涵和概念也在重塑，法律保留也在作出适度的调适，体现出一定的效能考量。现代风险社会的到来，要求行政权主动出击，变守势为攻势，尤其在公共服务已经成为现代社会政府主要内容的背景下，行政法更加重视公共服务的有效提供，从“无法律即无行政”转向“无法律也可行政”，因而实际运作中往往会突破法律保留的藩篱。尽管法律保留的原则仍需要坚持，但需要适度的调适，以适应现代行政的发展。法律保留原则的视野不单是关切公民权利是否被侵害、防止政府不合理限制和剥夺公民权利，更要关切公民权利的实现，促使政府积极地创造条件促进公民权利的实现。符合法律目的和行政目标的授益性行政行为，如不涉及限制公民权益，政府可以积极作为，以求增进人民福利。损益性的行政行为，如对公民权利造成重大限制和干预，应当遵守法律保留原则，等待法律的出台，立法机关应积极立法与修法。但若涉及国民生命、健康和财产安全等危险的事，为了防止、制止或者消除该危险，可以运用法律解释方法，以使行政积极行动，承担起责任政府的使命。法律的目的、原则乃至不确定的法律概念、行政裁量规范都会给执法者留下很大的解释空间，可运用能动的法律解释方法，赋予规则或原则丰富的意义和生命力。尤其行政机关的创新在规则阙如或模糊的时候，更要注重法律原则的运用，以取得行为的正当化根据，维护法律体系的实质正当性。

第三，依法行政原则与行政效能原则的冲突本质上反映的是形式法治和实质法治的分野。依法行政首先要求行政活动和法律要求之间要存在形式上的一致性，这是形式法治的要求。行政效能则体现出实质法治的倾向。就行政法治而言，形式法治是基础，实质法治是对形式法治的延伸、纠偏和补充，两者很难截然分开。在符合形式法治的前提下，促进良好行政的形成尤其要关注其在行政过程中的具体运作，以期形成最好的行政，以实现形式法治和实质法治的统一。