行政效能原则的基本需求与优化方案

作为一项行政法基本原则，行政效能有如下基本要求：

第一，行政效能要求行政活动遵循“成本—效益分析”。行政法上有多种行政手段供行政主体选择，但若要实现有效管理，则必须考量如何实现行政手段的最优选择，且运用手段时不可能完全不计较行政成本，行政程序的设计，应贯彻经济便利的原则，尽可能节约人力、物力、财力，以较小的成本获取较大收益。行政行为要有成本效益观念，若采取某种行政手段的成本大于将取得的社会收益那就是得不偿失的，但此处成本还应适当考虑道德成本和政治成本。因此，行政机关需要考虑目标效益和各种方案的可能性，选择其中成本投入较少的方案以达到同样的行政目标。比如在环境保护领域，环境保护行政部门以往通过对超过排污指标的行为进行处罚，实现环境保护的规制目标。自2002年起，原国家环保总局在全国部分省市开展排污权交易制度的工作。这项政策包含了对于行政活动方式的成本效益分析。行政处罚的事后效果，使部分企业心存侥幸，空置设备超标排污，因为可能发生的罚款数额远远低于维持正常排污需投入的费用，而对于行政机关来说污染一旦形成，就需要投入大量资金来恢复良好的生态环境，且周边居民受环境污染之苦的潜在损失难以估算。实行排污权交易制度，企业受出售排污许可的利益驱动，主动达标排污，行政机关也无须配备大量工作人员查处违法行为。两者比较，后者的行政成本更低，基于这种考量，当时的国家环保总局鼓励引进排污权交易制度，这就是“成本—效益分析”在实践中运用的典范。当然，“成本—效益分析”会涉及对于数据、信息和评估的运用，面临着不确定的计算和主观性的价值设定，所以运用起来比较复杂，但由于这种方法蕴含着对实现公共利益目标的理性追求，因而受到各国政府的重视，我国也不例外。特别是在风险社会的背景下，很多行政决策必须在不确定的基础上做出，是一种风险管理活动，将这种风险管理混同于权利保障，忽视对成本收益的分析，可能导致政府规制的僵化并引发严重不利的社会后果。[80]当前，无论是中央层面还是地方层面，均体现出对于“成本—效益分析”的重视和运用。从中央层面而言，以对法治政府科学决策、风险评估、绩效管理为主；从地方层面而言，立法评估领域的运用居多，例如2019年5月发布的《苏州市人民政府立法前评估办法》，强制性要求立法评估报告必须包括立法成本效益分析。

第二，行政效能意味着应当形塑有助于行政任务和目的实现的行政组织、行政方式、行政程序。行政效能是一种目的与手段之间的关系，也就是选择何种行政组织、行政手段和通过怎样的程序设计与安排达到最佳行政效果。行政效能要求我们更加关注行政组织的形态与行政任务的匹配性，选择怎样的组织形态要以有效履行职责为标准。行政效能也要求行政机关在一系列可供选择的手段中择其优者实行，政府完成一项行政任务应该在工具箱里有充分的政策和执法工具，并善于通过组合拳完成行政任务。[81]行政效能要求行政程序在促进行政行为理性、提高行政效能方面发挥作用空间，而不仅仅聚焦于控权。合理的行政程序会保障行政机关作出正确有效的决定，也能够担当起调整多重利益关系的形成性机能。(www.xing528.com)

第三，行政效能强调行政的民主性与科学性。行政效能原则本身体现了对于理性的高度追求，如何实现理性，要解决行政的民主性和科学性问题。行政的民主性体现价值理性，行政的科学性体现技术理性。[82]行政的民主性是以公众为主导的政治过程，行政的科学性则指向事实问题的法律认定。《政府投资条例》第4条要求“政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则”，《重大行政决策程序暂行条例》第5条要求政府“作出重大行政决策应当遵循科学决策原则……运用科学技术和方法”，其中，诸如“科学决策”“运用科学技术和方法”等表述和规定，意味着我国政府对于行政科学性的高度重视，标志着政府治理步入理性治理的变革期。[83]行政的民主性与科学性能够增强行政行为的公正性与有效性，自然也能增强行政行为的可接受性。行政行为的可接受性将直接影响到行政目的之实现程度。行政效能要求以程序理性和民主为行政提供正当性，而不是仅仅在法律规范中寻求正当性。在现代法治语境下，行政行为过程中应当关注相对人和公众的意见表达，开放包容地创造各方利益均衡参与的机会和有效参与的制度环境，强调行政民主，即行政过程的开放性、参与性和回应性。行政的科学性作为事实判断的过程，则要以专家为主导，比如对于公共利益最大化的论证。唯有技术理性与价值理性相结合，才能进一步实质性地提升行政行为的可接受性，这种可接受性是行政效能的有机组成部分。正如阿斯曼所说：“可接受性同时源自于对基本权保护的考虑以及效率的观点。”[84]可接受性强调的是行政相对人对行政决定的内心认同，也意味着公益和私益的最大平衡。尽管可接受性更多是对于行政活动正当性的回应，但是行政程序的正当性无疑会促进行政效能的提升。

第四，行政效能意味着行政达成法律所赋予之目的，不是单纯的经济节约，也不是单纯的加速程序过程，应当是整体行政目标的实现。并且，这种行政追求的目的具有正当性，“不能破坏人类的基本价值，否则即便实现了效益最大化也只会再添恶行”。[85]