随着公共行政的变迁，大量非正式活动应运而生，如建议、警告、激励、诱导、协商等。非正式手段具有一种替代性特征，因为其目的在于有效达成具体规范状态，而此种规范状态如果以正式的行政行为来达成，其法律效果虽然较为严格，但是必须耗费更多法律上的成本。非正式手段增加行政机关可资适用的手段，使行政机关可选择的行为方式更为多样，根据行政目标选择一种或几种方式，以达到最佳的治理效果。在某些情况下，正式行政行为严格的法律效果反而带来大家都不想要的结果，从而造成负担。传统行政行为的命令与服从特征，并未过多考虑行政过程的民主性，在行政目的的达成上未必产生最佳的效果。因此，柔性行政手段作为对于行政过程的复杂性与行政任务之多元化的回应，逐渐为各国行政法广泛认可。
在美国，非正式行政行为被称之为Informal Administrative Action，是行政实务中非常常见的活动方式，美国90%的行政活动是以非正式活动做出的。在日本也有非正式行政活动的概念，行政指导被认为是非正式行政行为的典型。而在德国，非正式行政行为在理论界的研究热情非常之高。尽管由于不同的法律文化传统以及法治进程，导致不同国家对其的内涵理解不同。但是，不管是美国、日本还是德国，都在力图摆脱传统理论的藩篱，寻求低价高效、灵活多元的行政活动方式。正因为如此，在各国，有些行为被公认为非正式行政行为的典型，如协商、推荐、建议等方式展开的行政指导行为，通过税收和补贴等方式激励行政相对人以达到行政目的，订立契约等等。比如，有些行政任务的实现，需要公权力介入到居民生活、工作空间，这种情况下，非正式行政手段的适用会成为一种必要。[35]总之，各国行政任务的多元化客观上要求行政机关在手段上的灵活性与多样化，通过行政方式的组合运用，以取得行为效果的最大化。(www.xing528.com)
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