行政法的问题意识与价值的重塑

“最小国家”观念下的行政活动简单且有限，行政的主要问题在于执行，而非决策。行政法的主要目的是防止行政权滥用对私人权利的侵犯，基于此，行政法的价值取向是对个人权利的保护。“尽管传统行政法学的体系和方法，既非无目的的随意性产物，也非单一历史要素所决定，但其最终的形成无疑是以驯化和监控行政以使其合法为核心宗旨和依归的。”[19]

现代公共行政的变更、行政类型的拓展对于传统行政法提出挑战，行政法必须自觉地、有意识地适应现代公共行政领域已经发生的变化，能动地进行转型。以“控权”功能思考行政法有三方面不足：

第一，过分强调对于行政权的防范，不符合现代行政任务的多元化需求。比如，在决策领域，行政法的制度构建应当促进决策行政的合理与有效，不合理、不科学的决策会导致更严重的损害。比如，规制行政的主要目的在于有效地遏制特定领域私人活动带来的公共性危害，因此，如何促进规制的合理性，是行政的重点。而给付行政的兴起，使得现代国家不再是单纯的、中立性的“保护性国家”，而是一种提供公共物品、通过规则配置资源的“生产性国家”。[20]王名扬先生在《美国行政法》一书中所说：“任何人都不否认行政法必须保障私人权利，但是以此作为行政法的唯一目的，不是全面观点。在当代社会，公民希望国家提供更多的服务，以提高生活质量，以保护公民权利作为行政法的唯一目的，很难满足当代社会的需要。”[21]这意味着，对新的行政类型，不能完全采用传统行政法的“控权”范式，“控权论以控制行政权、保障公民权利自由作为行政法的核心任务，这既是其所长：它契合了中国行政法制度建设需要补上近代法治主义未完成的课题、大力加强对私人权利自由保护的现实需要；但也是其所短：它忽视了现代行政法通过建立新的法制框架、保障行政权有效行使、增进社会福祉的功能。”[22]

第二，强调对于行政权的控制，忽视现代行政法通过制度建构来保障行政权有效行使、提升行政效能和促进公共利益的功能。“行政的作用在于形成社会生活、实现国家目的；特别在福利国家或社会国家中，国家的任务更是庞杂而繁重，行政往往必须积极介入社会、经济、文化、教育、交通等各种关系人民生活的领域，成为一双处处看得见的手，如此方能满足人民与社会的需要。”[23]行政不仅仅是要执行法律，而且还要提供服务，因此需要注意到行政的经济性，经济性与效能性是行政法上的正当性指标。[24]正如于立深教授所言，行政法最需科学地识别和整理行政权力，也就是分析权力（析权）。[25]政府权力具有促进公共生活需要的积极面。因此，发挥权力的效益，提供更好的公共产品和公共服务，也意味着对公民权利的极大保障。相反，越强调控制，越可能迫使行政机关更加形式化地依法行政，而牺牲公民的需求。[26]因此，行政法承担的任务，不仅是在法治国意义上约束行政活动，而且必须负责使行政机关完成赋予它的任务，并且找到为此所需要的特定的活动形式、决定类型、程序和组织结构，也就是“什么是行政当局必须完成的功能和任务，是否对此已经有了充分的准备，是否提供给他以合适的活动形式，是否提供了可以得到的决定形式，是否有所需要的行政程序”。[27](www.xing528.com)

第三，以私人权利为中心，忽视了行政的利益协调特点。法秩序以个人利益存在为前提，传统行政法中，行政法的法律关系简单，由行政机关与特定的相对人构成。而在现代社会，行政法中团体利益、公共利益渐具重要性，同一团体中有同一目的取向且互补的利益，但彼此又相互对立，公共利益也并非单一的概念，这意味着行政机关所要面对的不再是单纯以自身利益为重的公民，而是无以数计的多面关系和利益冲突，行政法要发挥利益整合的功能。“在现代社会，大量的行政决策是要对复数利害关系人的不同利益加以协调整合，而这些利益往往难以构成法律上的权利，特别是在风险社会背景下，很多行政决策必须在不确定的基础上做出，是一种风险管理活动，将这种风险管理混同于权利保障……可能导致政府规制的僵化并引发严重不利的社会后果。”[28]

行政法应顺应现代行政职能的变化，在功能上作出调适，尽管保障相对人的权利自由是行政法永恒的主题，但是促进行政效能，维护公共利益也是行政法应有的价值选择。在现代社会中，政府不仅是人民权利的守卫者，同时也是人民福利的促进者，而欲扮演这一角色，政府必须拥有一个高效的行政权。其实，“保权”（保障行政权力效能）与“控权”之争在当代行政法学界已经不再是一个问题，即便持有“控权论”的学者也认为，“控权”并不等于“限权”，而是如何驾驭、支配行政权，这是基于正式法律的立场。“控权论”所主张的“控权”并不排斥行政法保障行政权力效能。[29]因此，在当代社会，既有的学说中，对行政权的性质基本持有相似的立场，没有哪位学者还对行政权持有完全信任或完全怀疑的观点。行政法应当将“行政”置于法律框架内，给予其“法”与“不法”的判断标准，但又需要保持一定的机动性，使其能够有效面对行政所面临的现实任务，回应“问题”和关注“过程”，这是行政法发展的基本方向，因此，提升行政效能亦应当成为行政法的根本价值。