国家职能与公共行政新样态的变化

国家职能是随着社会发展状况而变化的范畴，尽管现代国家的两个最基本职能是维护秩序和进行公共管理，但这两个职能在不同的社会发展阶段、不同的国家观念中呈现出不同的地位。

19世纪末以前，按照社会契约论的观点，国家是个人为追求自身利益相互间达成的契约，理想的国家类型就是古典自由主义的“最小国家”。国家的主要任务主要在于排除危险，故公民对行政权的期待较为单纯，以排除危险时不侵犯公民自由为限度。国民对于国家的需求主要包括如下方面：一是秩序维护需求。二是最低干预需求。国民期望自由，坚定奉行自由主义，主张国民自由只应受到最低限度的干预。三是最小政府需求。在保障公共权力机关能够维护社会秩序的范围内，国民希望政府的规模最小。因为政府的规模决定了国民的税负。这意味着，国家在一定程度上只具有有限的消极的功能，因而被称为“夜警国家”。

19世纪末，特别是二战以来，社群主义的整体主义观念影响逐步增强，公共利益在利益结构中日益彰显，人民逐步感受到，社会的进步、个人的生存与发展及福利的提高，不仅取决于个人的能力，更取决于社会整体的经济及环境系统。因之，法律更要注重对于公共利益的保护。国家作为社会的代表，被看作“是一个社团实体，其建立的目的是提供公共服务，因此从理论上说是要承担责任，而不是不负责任”。[11]

20世纪以来，社会关系日趋复杂，社会问题日益增多，特别是市场失灵导致的一系列严峻的社会经济问题，诸如分配不公、垄断排除竞争、弱者生存危机与环境污染等等，引发了现代国家中行政权功能的嬗变。哈贝马斯对于政府功能的嬗变及任务增长用这样的语言描述到：“起初是古典的维持秩序，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况。”[12]在此观念支配下，社会对于公共行政提出以下新的需求：

第一，风险防范与风险管理的需求。现代社会是一个风险社会，主要特征是不确定性的挑战。市场经济的放任发展，工业社会、社会分化、自然环境的恶化给社会带来可破坏性的危害，这种破坏性的危害将现代社会拖入了具有高度风险的社会。“预防原则”是风险社会最主要的原则，在没有科学证据证明人类的行为确实会发生损害的情况下，国家和社会仍应采取措施，防止可能发生的损害。这无疑扩大了国家的职能。[13]

第二，生存照顾之需求。要缓和自由放任政策所导致的社会矛盾，促进社会的均衡、协调、可持续发展，就对政府提出了生存照顾、服务保障的需求。国家的责任范围在不断拓展，需要承担起积极改善社会的责任，为公民提供社会、医疗、文化等各方面的给付。

第三，保障社会公平的需求。在秩序行政时期，注重公民个体自由，认为“管得最少的政府就是最好的政府”，政府严守“守夜人”角色，强调自由竞争、自求生存。在国家的放任政策下，一方面工商业得到迅速发展，另一方面由于竞争者的天资、生活环境、机遇等因素迥异，过度的放任导致社会贫富差距日益拉大，社会不公平现象日趋严重。过度分化、过度不公平导致社会矛盾层出不穷，威胁到社会的安定有序。这要求政府积极地对社会、经济进行全面的干预和管理，解决财富、社会资源等问题的再分配，纠正市场失灵，保障社会公平，维护社会稳定、有序、和谐。(www.xing528.com)

第四，满足公民社会的合理需求。在自由资本主义时期，公共行政以维护秩序为主要目的和价值。到后来公共行政的目的增加了生存照顾的内容，即不仅要维护秩序，还要提供生存服务。在德国，政府要尽到生存照顾的责任与义务。给付行政与秩序行政就成为两大主要的行政类型。而到目前，从各国实际情况来看，政府的主要目标是满足人民不断增长的需求，这种需求是多方面的，不仅仅要维护秩序，也不仅仅是福利要求，它要求的更多，政府管理的目标也相应地调整为满足社会大众的合理需求。

与此同时，随着国家职能的不断拓展，公共行政呈现出诸多新的样态，主要体现在以下方面：

第一，决策行政。行政的范围急剧扩张，其活动不仅有执行，更重要的是决策。“早期行政是对立法指令的执行，而当代行政是目标导向的行政。”[14]积极行政要求行政机关承担起形塑社会和利益调控的功能，行政活动不再严格体现为执法性活动。“积极行政的重要特征就是，行政活动本身被赋予某种‘目的性’，而不仅仅是执行立法机构的指令。”[15]行政决策在行政领域的兴起正是现代行政职能的变化之典型体现，是一种目标导向的行政。目标导向的行政活动中，通过决策提供宽泛的指引，行政机关在达至行政目标的过程中，对于手段等的选择拥有了广泛的裁量权。例如为实现公共目标，行政机关可以通过行政计划、行政指导、行政决策等具有复合法律效果的行为。

第二，规制行政。具有积极功能的规制行政也在大力扩张。“规制行政主要应对的是基于复杂经济体系中个体行为的社会危害性影响，以及高科技应用中产生的风险损害或环境损害。这些行为通常都是具有‘利弊’两重性的道德中性的经营行为，发生于各种不同的专业领域，且新情况层出不穷。”[16]

第三，给付行政。给付行政属于国家福利行政的范畴。“广义的给付行政包括共计行政、社会保障行政、财政资助等。”[17]狭义的给付行政指的是社会保障行政，即对处于年老、疾病、丧失劳动能力等情况的公民，赋予一定的物质权益。[18]在近代自由资本主义时期，由于强调自由竞争、自求生存，信奉最小的政府就是最好的政府，公共行政的首要目的是维护秩序，故给付行政的范围很窄。在现代社会，公共行政的任务并不限于保障公民的消极自由，公共行政需提供生存照顾和服务保障，使每一个人都过上有尊严的生活，给付行政从而成为主要的行政样态。

这些公共行政新样态对传统行政法赖以建构的基础对象构成了冲击，更为重要的是，对这些新样态的理论关注和制度建构，不能仅仅作纯粹法学层面的“控权”研究，否则无法呈现一个更好的行政，也无法把握行政法的真实世界。