关于行政执法效能的研究及优化探索

在中国知网以“执法效能”为主题进行搜索，文章的数量并不少，但大多由实务部门的人士所撰写，主题主要限于治安执法、环境执法、城市管理执法，从实务的角度分析各部门遇到的实际问题，提出一些实际的对策，尽管学术含量有所不足，但也可为理论界提供一些实践素材。而在理论界，尽管学者们的研究并没有直接从“执法效能”切入，但结合执法特定领域，对于当前行政执法所面临的困境、执法的有效性予以深入思考，并进行制度改良的积极探索，这本质上均是对于执法效能的探索与思考。

王锡锌教授在《中国行政执法困境的个案解读》中采取的是规则主义的立场，他指出在中国行政执法过程中，执法困境的产生在于立法过程中政府立场与民间态度缺乏沟通，导致政府立场与民间态度的紧张。[16]但张晓基于当前行政执法制度越来越完备的现实，在《我国行政执法制度变革的新制度主义解读》中运用新制度主义的组织分析视角对于执法制度的变革进行解读，发现诸多行政执法的制度性变革主要起着正当化的功能，执法有效性的问题被遮蔽了，他提出有关执法有效性的问题需要引起理论与实践的高度重视。[17]

另有部分学者从执法体制的角度，分析执法效能不足的原因。代表性的有何艳玲《土地执法摇摆现象及其解释》，文章分析中国土地执法实践呈现“摇摆现象”（有时有效，有时失灵），并非完全因为法律不完备或者执法能力有限，原因在于中国集中体制下的“嵌入式执法”。[18]刘磊在《街头政治的形成：城管执法困境之分析》中也从“嵌入式执法”的视角分析城管执法的困境，认为城管执法活动深受执法空间、社会形势、体制环境所形成的嵌入式执法结构的影响。[19]

最近的研究，更多学者则注意到当前执法困境在于国家能力的不足，如代表性的有陈柏峰在《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》一文中指出，违建执法的困境反映出执法领域国家能力的不足。[20]于龙刚在《乡村社会警察执法“合作与冲突”二元格局及其解释——“互动—结构”的视角》也指出乡村警察执法领域内国家能力相对匮乏，执法能力与执法需求发生张力。[21]魏程琳《城管执法的能力构成及其实践困境——国家治理能力的视角》一文中也分析到，城管执法陷入一个权责利失衡的结构之中，执法能力严重不足，以致执法面临基础性困境，阻碍国家治理能力的建设和完善。[22]刘杨在《执法能力的损耗与重建——以基层食药监执法为经验样本》中指出，执法能力作为国家治理能力的重要组成部分，是连接法治建设和国家治理现代化的关键纽带。执法能力的损耗与重建构成了执法过程的重要机理和内容。把握转型期中国行政执法的实践逻辑，可为当下执法能力建设带来启发。[23](www.xing528.com)

近几年随着行政审批制度的持续改革，政府监管进入转型期，信用监管、大数据监管等事中事后监管压力增大，在这种背景下，学者们开始关注监管效能的提升。卢超在《事中事后监管改革：理论、实践及反思》中指出，事中事后监管反映了数字信息时代下，行政执法手段与行政活动方式的转型，尽管在执法成本、规制效能等方面体现出诸多潜在优势。但事前许可与事中事后监管之间缺乏常规化衔接机制、基层监管资源匮乏、非标准化市场结构、条块与部门利益分割等诸多限制因素，也制约了事中事后监管的实际效能。需要解读制约事中事后监管机制有效运行的本土拘束因素并探寻其疏解路径。[24]渠滢在《我国政府监管转型中监管效能提升的路径探析》中指出，在政府监管转型时期，事前监管的弱化使事中事后监管面临前所未有的压力，如何充分提升监管效能成为改革的关键性问题。[25]

以上的研究说明，学者们对于当前行政执法面临的困境给予了深切的学术关怀，结合特定领域从各种角度剖析当前各领域行政执法面临的困境，并提出具体的对策，本质上也是对于行政执法如何发挥有效性的积极探索。这些研究，对于本文的主题——行政程序在促进执法效能的作为空间的着力点，提供了多元化的思考视角。