行政效能：行政法的根本价值和基本原则

进入20世纪中后期，面对公共行政变迁的新现象，德国学者沃尔夫、巴霍夫和施托贝尔在其编写的行政法教材中明确，行政法学应当积极回应行政实践的反馈，“将行政法转化为行政实践是法学研究的目的和任务，所以要从实践需要和行政效果的角度对行政法进行超正义的实用主义的研究”。[4]德国著名行政法学者施密特·阿斯曼教授认为，所有法律均以其有效性为目标，据此，阿斯曼教授明确地提出了行政法学应当具有的两个研究路径：一是保护人民权利，二是有效执行行政任务。日本的大桥洋一教授，其在《行政法学的结构性变革》一书中开篇指出传统行政法学的弊端，认为行政法学“闭关锁国”，舍去了政治学视角、社会学分析、文化洞察等，偏重于纯粹法学上的考察，关注不到真实的行政法问题，忽视合目的性等标准，成为其自身发展的桎梏。基于此，他提出应整合行政学和立法学以重构行政法学，并引进政策评价视点。[5]以上这些学者的观点，对行政任务的关注、合目的性和效率、行政与行政法学的融合以及法学以外其他学科知识的运用，无不折射出行政效能的考量基点。

我国行政法学界其实从未忽视对行政效能、效率的关注。梳理行政法初创早期到现在有关行政法基本原则的表述，会发现将行政效能或效率纳入行政法基本原则体系的观点一直有之。最初是对于效率的关注，1988年罗豪才教授在他主编的《行政法论》一书中指出，行政法的基本原则包括行政法治原则和民主与效率相协调的原则。很多学者承继了这一观点，在有关行政法基本原则的研究中，认为行政法基本原则应当包括行政效率。[6]如章剑生教授认为，行政法基本原则应当以有效率的行政权和有限制的行政权为基点进行表述。[7]也有学者在行政法基本原则体系中直接提出行政效能原则。[8]另有学者将行政法的根本价值定位成消极和积极两个面向，并在此基础上构造行政法的两项基本原则：依法行政原则与行政效能原则。[9]新近，有学者提出应把成本收益分析原则列为行政法基本原则，它兼具方法、工具、原则的功能。同时认为，效能原则在科学性与程序结构上的欠缺无法成为有利于行政权行使的优化及效益标准的基本原则，应为成本收益原则吸收。[10]

从以上学者们对于行政法基本原则的表述来看，尽管具体的归纳表述丰富多彩，但有一个共同点是，在传统的控权面向之外，认识到了行政效率或效能的问题，而最近的研究，则重提行政效能原则，并对其规范内涵及具体适用进行深入的阐释。[11]需要强调的是，尽管从行政法初创早期开始，将行政效率或效能作为行政法基本原则的观点一直都有肯定论者，但是从未成为主流学说。有以下因素：其一，在早期，行政法学的目标取向着眼于行政行为的形式合法，而对于过程和实务则不予过问。其二，传统行政法学以司法审查和权利救济为最终落脚点，而法院关注的是行政的合法性问题，行政的有效性问题不在其考量范围内，因此也无法形成与行政法的互动。其三，既有肯定论的主张者们尚未对效能原则提供非常有说服力的和清晰的阐释。[12](www.xing528.com)

近年来，“新行政法”逐渐成为我国行政法学上的一个新的名词，尽管它表征的内涵与外延还不确定，但不容否认，其影响在逐步扩大。新行政法的研究中，我国许多学者开始注意到传统行政法忽视行政任务和政策目标的结构性缺失，开始探索旨在有效实现行政任务、提升行政效能的新路径。[13]沈岿教授《监控者与管理者可否合一：行政法学体系转型的基础问题》一文中综观既有新行政法的研究，认为在各种新行政法的研究中，大体上可分为两种进路：“内生增长论”和“结构转换论”。这两种进路背后都潜藏着“监控者”和“管理者”的角色。[14]前者以法官适法对行政进行形式合法性判断为导向，以法教义学为基本方法。“管理者”导向的行政法以行政任务和目标的高效实现为目标，探索良好行政的制度设计，将行政效能的提升作为主要诉求与根本价值。[15]

综上，在我国新行政法研究的视野中，行政法的基础理论改革框架以保障相对人权利与提高行政效能作为两个基本的考量基点，也就是沈岿教授所讲的“监控者”与“管理者”的角色同时并存。