如何处理以乡镇、村企业厂房等建筑物抵押的建设用地使用权问题

乡镇、村企业的建设用地使用权是集体所有的土地上设立的土地使用权。民法典第361条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。”土地管理法第63条第1款规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

我国对土地的所有和土地的用途，采取严格法定的态度，不允许当事人以自由意思约定，也不允许民事主体自主改变。我国对农村、农民、农业即“三农”问题十分重视，对涉及农村集体所有的土地所有权、使用权等权利的流转更是采取严格的法律限制。以集体所有土地的使用权抵押的，其抵押权的实现必将导致土地使用权的流转。鉴于乡镇、村企业建设用地使用权，须经依法申请和审批而获得，其权利主体具有封闭性，即乡镇、村办企业；其权利内容用途具有定向性，即专用于兴办乡镇企业；其获取方式通常无对价，以上这些特殊属性决定了乡镇、村企业的建设用地使用权一般不宜赋予流转功能。因为抵押权的实现会带来建设用地使用权转让的后果，如果对乡镇、村企业的建设用地使用权不做任何限制，可能会促发规避法律、法规的行为，以抵押之名，行将集体所有用于乡镇、村企业建设的用地转于其他主体、其他领域，有违设立乡镇、村企业建设用地使用权的法律初衷。

我国对乡镇、村企业集体建设用地使用权抵押采取严格的限制，无论集体土地上有无建筑物，均禁止乡镇、村企业以建设用地使用权单独抵押，但允许其以建设用地使用权随厂房等建筑物一并抵押，不动产抵押实行“房地一体”原则，即以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。关于禁止乡镇、村企业的建设用地使用权单独抵押的规定，是对民法典第395条可抵押财产以及第399条不得抵押财产规定内容的补充；关于乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押的规定，是对民法典第397条“一并抵押”规定内容的补充。

为防止土地使用权流转有可能引起土地所有权变动或者土地用途变化，乡镇、村企业的建设用地使用权即使经一并抵押并经转让之后，根据民法典第418条规定，以集体所有土地的使用权依法抵押的，实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。

法律适用导读

乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。不动产抵押实行“房地一体”原则。

本案争议裁判

法院再审认为：根据《中华人民共和国物权法》第182条、第183条“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”的规定，我国对不动产抵押实行“房地一体”原则。本案中，案涉抵押房地产分别于2012年3月29日、2012年3月31日进行抵押登记时，在抵押的土地使用权范围内，所谓没有房产证的部分房屋即射阳县东开发区射东村3组1室、2室、3室的房屋早已于2006年下半年至2007年上半年建成，执行法院根据抵押权人的执行申请，对抵押土地范围内的房地产进行整体查封和处分，有法律依据。

法律适用导读

无论集体土地上有无建筑物，均禁止乡镇、村企业以建设用地使用权单独抵押，但允许其以建设用地使用权随厂房等建筑物一并抵押。(www.xing528.com)

本案争议裁判

二审法院审理认为：本案的争议焦点是集体建设用地使用权的抵押效力问题。经查，2010年10月19日被上诉人林志达食品公司为向上诉人信用社借款，将公司院内的四处房产及集体建设用地使用权［面积20034平方米，证号凌集用（2001）字第080802030号］抵押给上诉人并办理了抵押登记。根据《中华人民共和国物权法》第183条“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”的立法精神，我国对乡镇、村企业集体建设用地使用权抵押问题采取严格限制的态度，无论集体土地上有无建筑物，均禁止乡镇、村企业以建设用地使用权单独抵押，但允许其以建设用地使用权随厂房等建筑物一并抵押。

因本案中双方对集体建设用地使用权办理了抵押，违反了法律强制性规定，故一审认定集体建设用地使用权抵押无效并无不当。同时，因双方以被上诉人公司院内的四处房产设立了抵押，根据上述法律规定，该四处房产占用范围内的集体建设用地使用权一并抵押。在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地所有权的性质和土地的用途。

法条指引

《中华人民共和国民法典》第三百九十八条

乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

新旧对照

《中华人民共和国物权法》第一百八十三条

乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。