建设用地使用权人如何改变土地用途

我国法律对以划拨方式使用建设用地的用途有着明确的规定，建设用地使用权人应当严格依照其用途使用土地。以出让方式设立的建设用地使用权，不同的土地用途其出让金是不同的。建设用地使用权出让合同中对土地用途都需要作出明确的规定，擅自改变约定的土地用途不仅是一种违约行为，而且也是违法行为。为节约土地资源、合理利用土地，我国实行较为严格的土地用途管理制度，贯穿建设用地使用权设立前后并延伸至建设用地使用权流转的整个过程。根据民法典第350条的规定，建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途。

土地管理法第56条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

根据民法典第350条的规定，建设用地使用权人以无偿或者有偿方式取得建设用地使用权后，需要改变土地用途的，应当依法向土地行政主管部门提出申请。根据以上规定，建设用地使用权人变更土地用途的基本程序如下：（1）建设用地使用权人向出让人土地行政主管部门提出申请，经过审查后，认为改变的土地用途仍符合规划，同意对土地用途作出调整的，根据目前的规定，还需要报市、县人民政府批准。（2）出让人和建设用地使用权人应当重新签订建设用地使用权出让合同或者变更合同相应的条款。（3）按照规定补交不同用途和容积率的土地差价。如果是将以划拨方式取得的建设用地使用权改为有偿使用方式的，在改变土地用途后，建设用地使用权人还应当补缴出让金。（4）以变更合同条款的形式改变土地用途的，还要依法到登记机构办理变更登记，签订新的建设用地使用权合同的，应办理登记手续。

根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年修正）第5条、第6条的规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。

关于擅自变更建设用地使用权用途的后果，根据以上司法解释的规定，如果受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方享有合同解除权，收回建设用地。建设用地使用权因此而消灭。建设用地使用权人擅自变更土地用途，土地行政管理部门可以要求建设用地使用权人限期恢复土地原用途，并对建设用地使用权人予以相应的行政处罚。

综上所述，建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途，需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准等规定属行政管理性规定，如违反该规定将导致相关行政机关对其进行行政处罚的法律后果；改变土地用途不属于“强制性规定”所指的是效力性强制性规定问题，因改变土地用途所签订的租赁合同如不违反法律、行政法规的效力性强制性规定的情况下，不必然导致无效。

法律适用导读

建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途属于管理性强制性规定，违反该规定仅导致相关行政机关对其进行行政处罚的法律后果，不必然地导致改变土地用途的租赁合同无效。

本案争议裁判

法院再审认为：案涉土地系工业用地，仓储公司以仓储和洗车为目的与华西铝业签订《土地租赁使用合同》，系双方真实意思表示，约定的土地使用用途符合合同约定。按照《国土资源部关于印发试行土地分类的通知》文件中的记载，工业用地编号221，与其他商服用地的洗车、修车编号214，仓储用地编号223，确实存在不同，但《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关对土地用途作出的诸如建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途，需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准等规定，属行政管理性规定，不存在违反《中华人民共和国合同法》第52条第5项“强制性规定”所指的效力性强制性规定问题，二审法院对合同效力的认定并无不当。

法律适用导读(www.xing528.com)

建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途属于管理性强制性规定，违反该规定仅导致相关行政机关对其进行行政处罚的法律后果，不必然地导致改变土地用途的租赁合同无效。

本案争议裁判

二审法院审理认为：本案的争议焦点是案涉《房屋租赁合同》是否有效。《中华人民共和国合同法》第52条规定，有下列情形之一的，合同无效：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（2）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（3）以合法形式掩盖非法目的；（4）损害社会公共利益；（5）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第14条规定，合同法第52条第5项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

本案中，涉案房屋所在土地性质为工业用地，土地用途为综合用地，与被上诉人承租涉案房屋用于宾馆经营用途不一致，但现行法律行政法规中并无禁止国有工业用地用于商业用途的效力性强制性规范。虽《中华人民共和国物权法》第140条规定“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定》第28条规定“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租”，但上述规定是管理性强制性规定，违反该规定仅导致相关行政机关对其进行行政处罚的法律后果，不必然地导致改变土地用途的租赁合同无效。故案涉《房屋租赁合同》不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第52条所规定的其他导致合同无效的情形，依法应认定有效。原审对案涉《房屋租赁合同》效力认定有误，本院依法予以纠正。依法有效的合同对双方当事人均有约束力，双方当事人均应依约全面履行。

法条指引

《中华人民共和国民法典》第三百五十条

建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。

新旧对照

《中华人民共和国物权法》第一百四十条

建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。