因抢险救灾与疫情防控，征用不动产的解决方案

2020年初，在新冠肺炎疫情暴发时期，口罩、防护服等应急医疗资源严重不足，常态的医疗秩序受到巨大冲击，急需的抗疫物资无法通过正常的市场交易获得，在紧迫之时许多国家的政府采取了征用措施，很好地维护了公共利益和公民的人身权利。基于疫情防控的背景和现实情况，需要民法典积极呼应并增加新的内容。

我国宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；民法典第245条规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。”例如，2020年暴发的新冠肺炎疫情采取防控措施需要征用学校宿舍、体育场馆作为隔离之用，民法典及时在物权法第44条的基础上将征用场景的“抢险、救灾”增加了“疫情防控”。

征用是基于公共利益对所有权的限制，征用的结果是取得临时的使用权，根据民法典第245条规定，紧急征用的对象是“不动产或者动产”。不动产包括土地、林地、草原、水面、滩涂等，也包括房屋、其他建筑等。动产包括食品、饮用水、能源、运输工具、医疗用品、机械设备等。

防疫救灾人人有责。在抢险、救灾、防疫等社会整体利益遭遇危机的情况下，需要动用一切人力、物力进行紧急救助，国家为公共利益可以不必事先征得所有权人的同意而强制使用单位、个人的财产。虽然征用是一种合法的具体行政行为，但是因征用是对所有权的限制，并可能给所有权人造成不利的后果，因此民法典第245条也对征用规定了严格的限制条件：（1）征用必须符合公共利益的要求。征用的前提条件是发生法定紧急情况，必须基于抢险救灾、疫情防控等紧急需要，平时不得采用；（2）征用是行政命令，要遵循“法无明文规定即禁止”的要求，必须依照法律规定的权限和程序性要求；（3）征用需要公平补偿相对人在征用过程中的损失。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人，并且给予补偿，但通常不及于可得利益的损失。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予赔偿。

完整的征用应当包括申请、决定、延期、解除、返还交接以及权利救济等程序，通常包括：

（1）制订应急处置征用方案。根据各地政府应急征用实施办法规定等所确定的职能分工，征用单位应及时对相关应急所需物资、场所进行清点和排查。如果发现现有的公共医院住院条件、交通工具以及相关设施、设备不能满足要求，应当制订相应的应急征用方案，并报本级政府审定。

（2）制作并送达应急征用决定书。审核通过后，以本级政府或相应职能部门名义作出应急征用决定后，应当向被征用人送达应急征用决定书。应急征用决定书应当载明征用单位名称、征用用途、征用地点、征用期限以及被征用人情况、征用物资或者场所的名称、型号、数量、相关技术保障要求等内容。由于情况紧急，无法事先送达应急征用决定书的，征用单位可以实施紧急征用，被征用人应当予以配合，但征用单位应当在紧急征用后补办相关手续。

（3）征用单位的告知义务。告知义务包括两方面，一方面通知被征用人其财产存在被应急处置征用的可能，并听取建议和意见；另一方面告知被征用人有获得救济的权利、寻求救济的渠道。当然为了确保突发事件的有效应对，申请救济期间并不停止征用决定的执行。

（4）制作应急征用财产清单。财产清单应当注明征用财产的名称、数量、质量和对技术保障的要求；征用场所的位置、面积、功能、用途等。清单制作一式两份，分别由征用单位和被征用人保存。

（5）应急征用的解除。被征用物品、场所使用完毕或者突发事件得到及时、有效控制，本级政府应当立即作出解除应急征用的决定并迅速通知被征用人。到期后仍需要继续使用的，于期满前5日作出应急处置延期征用令，并向被征用人送达。

（6）返还交接手续。征用单位应当在解除通知后的5日内汇总被征用物资、场所的使用情况，并通知被征用人凭应急征用决定书、应急征用清单到指定地点办理返还交接手续。通常情况下，能够返还原物的应当归还原物；如果原物发生毁损、灭失或者丧失部分功能的，征用单位需出具毁损、灭失证明，同时应当给予合理补偿。

（7）关于权利救济。行政诉讼法第12条规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。国家赔偿法第4条规定，违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。对于征用而言，从对当事人救济的角度，应当允许其通过行政复议或者行政诉讼的方式来主张权利。当事人不服政府的征用决定，或者对补偿的标准有异议，可以提起行政复议或者行政诉讼的方式解决，而不是通过民事诉讼的方式解决政府征用而引起的纠纷。征用是一种行政行为，行政主体应当对征用行为的合法性和正当性承担举证责任；而对于征用所造成的损害，如停产、停业期间必要的经常性费用，由被征用人承担举证责任。

法律适用导读

防汛防旱指挥部因防汛抗洪需要拆除房屋后，双方就补偿事宜进行协商，在协商过程中未能达成补偿协议，政府具有补偿被拆除房屋所有人合理损失的法定职责。(www.xing528.com)

本案争议裁判

法院审理认为：物权法第44条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。根据上述法律规定，响水县防汛防旱指挥部因防汛抗洪需要拆除案涉房屋后，响水县政府具有补偿上诉人合法损失的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

本案中，祁某楼、汇峰服饰大世界提起诉讼请求法院判决响水县政府补偿其经济损失，故上诉人所提诉讼属于履行职责之诉。案涉房屋被拆除后，双方就补偿事宜进行协商，在协商过程中未能达成补偿协议，响水县政府亦未作出补偿决定。且祁某楼、汇峰服饰大世界主张响水县政府补偿其房屋及土地、装饰装潢、家具和营业收入等损失，但案涉房屋的性质、面积，案涉土地的性质、权属和面积，装饰装潢损失的范围和数额，家具损失的范围和数额及营业损失的数额等事项均需要响水县政府依法认定，上述事项在诉讼前响水县政府未予确定，在本案诉讼中亦未全部明确。故响水县政府未实际履行行政补偿的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第72条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。原审法院未责令响水县政府履行法定职责、迳行针对上诉人的补偿请求作出实体判决不当，应予撤销。

法律适用导读

土地征用是为了抢险、救灾等紧急需要临时占用土地，在紧急情况消除后征用土地方需要返还土地，土地征用只是临时占用土地，不涉及土地所有权的变更，不存在对失地农民的安置补偿，只涉及对占用土地以及地上附着物、青苗的补偿。

本案争议裁判

法院审理认为：根据《中华人民共和国物权法》第44条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后损毁、灭失的，应当给予补偿”，可知土地征用是为了抢险、救灾等紧急需要临时占用土地，在紧急情况消除后征用土地方需要返还土地，因此土地征用只是临时占用土地，不涉及土地所有权的变更。因为不涉及土地所有权的变更，因此不存在对失地农民的安置补偿，只涉及对占用土地以及地上附着物、青苗的补偿。

法条指引

《中华人民共和国民法典》第二百四十五条

因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

新旧对照

《中华人民共和国物权法》第四十四条

因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。